別期望“新土改”一蹴而就

2014年12月22～23日，中央農村工作會議在京召開，研究依靠改革創造推進農業現代化的重大舉措，全面部署2015年及今后一段時期農業和農村工作。

這其中，土地制度改革備受關注。瞭望智庫土地與房地產研究中心、瞭望智庫宏觀經濟研究中心為此召開圓桌論壇，四位瞭望智庫研究員對宅基地制度改革、農村集體經營性建設用地入市、征地制度改革及土地財政轉型等難點、熱點問題進行研討。

瞭望智庫認為，土地問題利益復雜，牽一發而動全身。土地制度改革不僅要解決不斷蔓延的違約用地、違規占地、違法賣地、暴力征地的問題，更要減少群眾矛盾、治安沖突，促進經濟平穩健康發展，從根本上解決貧富差距、兩極分化等社會公平問題。

因而，社會各界特別是各類投資者，應該正確認識農村土地制度改革前景，準確把握農村土地制度改革帶來的紅利以及風險。

與此同時，瞭望智庫認為，隨著中國經濟進入新常態，農村土地制度改革的推進也面臨著更加復雜的局面，審慎穩妥推進理應是執政決策的大原則。各級地方政府需要嚴格遴選試點地區，遵循“可復制、能推廣、利修法”原則，大膽實踐，科學分析，審慎穩妥推進各項改革。

宅基地閑置與流轉悖論待解

隨著社會經濟的進步，宅基地這一農民生產、生活的重要要素所具有的功能，正逐漸由過去承擔的生活保障向財產功能轉變，要求允許宅基地的流轉、交易和抵押。因此，近年來宅基地制度改革的呼聲越來越高，也是本輪新土改的一項重要內容。

王玉光：我們現在看到廣大農村地區大量宅基地閑置，房子一年四季都空著，大多數人都到城市里打工了。但為了保障農民不流離失所，宅基地一直實行無償分配的制度，這是農民的一種社會福利，并嚴禁城里人到農村去買宅基地建房。但這同時卡死了農民僅有的這一塊不動產實現財產性收入的權利。

推進宅基地有償使用和入市流轉都是改革的大方向。但目前看來，試點改革所能突破的就是宅基地的有償使用和退出制度的建設。

蘭亞紅：宅基地入市的好處是顯而易見的。可以激活農村土地資源，緩解城市建設用地緊缺的局面;可以保障農民公平享有土地增值帶來的收益，保障農民權益，推動城鄉統籌發展;還有利于促進土地節約集約利用。

但宅基地入市同樣存在風險。如果允許宅基地入市，城市遠郊最弱勢的農民可能最愿意，但當前大多數城市為城市居民提供最基本的公共服務和社會保障還存在資金難題，流轉宅基地的農民大量進城后，有可能成為“流民”。

慈冰：從目前的宅基地改革的方案看，并未尋求到一個平衡點。

蘭亞紅：應該是這樣的，各界還有很多爭議。短期來看，宅基地入市不會有大的突破，還是會被限定在本集體經濟組織內部成員間流轉。在“退出”這塊可能會做一些文章。比如，退出的宅基地經集體經濟組織回購后，有可能可以轉為集體經營性建設用地入市。這樣的話，實際上還是給未來宅基地入市留下了窗口。

慈冰：這里還有一個問題，如何界定閑置的宅基地和自愿退出的宅基地，宅基地轉性為集體經營性用地的價格如何確定、怎樣更改？

更重要的問題，不希望農民變賣宅基地而變為“流民”雖是共識，但在實踐中，我們不應忽視農民個體理性選擇的權利，以及自由配置資產的權利。換句話說，不理性賣房賣地的情況只是少數，如果財產權益真正給到農民，愿意持有并留給子孫的信心會更強。現在之所以有閑置荒廢的情況，就是不能真正體現市場價值，農民處置起來才會很隨意。這只是我個人的觀點，還需要科學的分析和實踐檢驗。

史晨：土地改革的一些基礎工作還未完成。比如，國土部對農村集體土地所有權確權登記發證任務已基本完成，后面還要做承包地的承包經營權、宅基地使用權的確權到戶。從測量角度看，需要清理大數量的零碎地塊、指認邊界等，都是非常費時費力的工作。

而且，很多地方政府對確權改革并不太積極，確權需要干部下鄉，但現在下鄉補貼減少了，有些干部根本不愿意下去。除了干部補貼外，村民誤工費也是一塊，支付給測量公司的測量費用更高。

王玉光：試點工作非常重要，會審慎穩妥地向前推進。遵循試點經驗“可復制、能推廣、利修法”的原則，預計試點會選擇已經完成宅基地確權登記、具備傳統農區典型特征、農村集體經濟組織較為健全以及管理制度較為規范的地區。國家已經批準的各類改革試驗區、示范點等預計會優先獲選。

農村集體經營性建設用地入市誤區

農村集體經營性用地入市改革爭論最多，即便時至今日，在學界仍然有不同的觀點。以北大教授周其仁為代表的一部分學者從經濟學的角度出發，認為建立城鄉統一的建設用地市場勢在必行;而以華中科技大學教授賀雪峰為代表的一派學者認為，要謹慎推進，防止土地食利階層再現。

王玉光：從十七屆三中全會和十八屆三中全會的《決定》都可以看出，農村集體經營性建設用地入市是大勢所趨。

蘭亞紅：還應該加四個字：大勢所趨，謹慎向前。

慈冰：有一個問題，農村集體經營性建設用地的概念還是含混不清的。“農村集體經營性建設用地”這么長的名字，很多人最開始的時候都搞不清，直接籠統地稱為農村集體建設用地。更有人把它混同于農用地流轉入市。這是需要明確的。

王玉光：農村集體建設用地主要有四種類型，一是農村居民住宅用地，即宅基地;二是鄉鎮村企業用地;三是鄉鎮村公共設施和公益事業建設用地，如村部、會場等用地;四是違法的集體建設用地。

我們說的農村集體經營性建設用地，目前主要指的是鄉鎮村企業用地。從全國土地二次調查數據看，這部分用地約占農村集體建設用地總量的10%，大部分是1998年《土地管理法》修訂之前獲批的。因此，首先入市的也應該是指農村鄉鎮村企業用地。

慈冰：我還是有一個問題。鄉鎮企業土地是集體經營性建設用地，可以入市，那集體公共設施、公共用地能否可以直接進入市場？之前說宅基地可以變性，那能否變為集體經營性建設用地進入市場？關鍵是，集體經營性土地如何理解，是現狀用途還是調整后的用途？

史晨：我期待更進一步的改革。如果可以允許農村集體經營性建設用地自由買賣，甚至農地轉非過程中可以在征收相應土地增值稅或所得稅基礎上實現自由交易，那么地方政府零地價、負地價工業招商的情況就可以馬上得到有效遏制。

蘭亞紅：我覺得不能這樣理想化。農村集體經營性建設用地入市既有紅利也有風險。

改革紅利主要體現在，可以盤活粗放利用農村集體建設用地，可以緩解建設用地后備資源不足的矛盾;風險則在于，會加大土地征收難度，沖擊國有土地市場，甚至會因為土地增值收益的分配不公引發新的矛盾。

具體到農村集體經營性建設用地入市上，改革大方向應該按照存量優先、增量補充的原則順序入市。也就是從試點期間農村集體經營性建設用地入市，到中期農村其他存量建設用地入市，再到遠期規劃為建設用地的農用地入市，要一步一步來，不能一蹴而就。

征地制度改革會否影響經濟發展

征地制度改革呼吁了很多年，這也是土地制度改革中迫切需要推進的一項改革制度。目前改革的大方向已定，也廣被認可，就是縮小征地范圍，非公益性征地逐步退出，使用集體經營性建設用地。但是改革承擔著多項目標，推進依然很難。

慈冰：十七屆三中全會、十八屆三中全會都對征地制度改革提出明確要求。一是要嚴格界定公益性和經營性建設用地，二是要逐步縮小征地范圍，三是要完善征地補償機制。縮小征地范圍，規范征地程序，完善多元化的征地保障機制，兼顧國家、集體、個人土地增值收益分配機制，是征地制度改革的大方向。

蘭亞紅：究竟什么是公益性？《憲法》和《土地管理法》雖然強調了征地的前提是“公共利益”，但并沒有對“公共利益”作出明確界定。如何清晰地界定公益性用地和非公益性用地一直是爭議的焦點，也是改革的難點。

其實我覺得，目前如何界定公益性還是非公益性已經不是征地制度改革的障礙。征地制度改革的問題在于，既要有利于滿足經濟社會發展用地需求，又要保障被征地農民的利益。國土部多年來一直是“保耕地”和“保發展”并舉，如今又加上了“保權益”，多重目標下，改革的難度可想而知。

非公共利益用地退出征收范圍是大勢所趨。但是短期看不能一步到位，能作的改革突破主要是在征地補償標準上，采取在征地補償安置費中足額單獨安排發放被征地農民社會保障資金、在土地有償使用收入中劃出一定比例用于被征地農民安置等做法，減少征地矛盾。

史晨：按照改革的大方向，毫無疑問，非公益性用地要退出征地范圍。但是在國家整體經濟依然堅持穩中有進的大基調下，為了保障基礎設施建設和大項目建設的用地需求，進一步征地將不可避免。因此，征地制度改革兼顧多項目標，必須要謹慎穩妥地向前推。

土地財政轉型勢在必行

土地財政是個老話題，多年來無數專家一直呼吁要扭轉中國式的土地財政局面。新一屆中央領導集體上臺后，推行一系列體制機制改革，比如財稅體制改革、地方政績考核機制改革，這些正是治理土地財政所必須要推動的基礎政策。

王玉光：土地出讓金收入是我們城市建設資金的一個重要來源。但到了今天，隨著整個房地產行業的萎靡，絕大多數城市賣地收入大幅銳減，土地財政已經不可持續。即便房地產行業還有10年發展期，但絕對不會像過去那樣跳躍式增長，因此絕大多數城市的土地市場也不可能再有過去的輝煌。并且，過去10多年來，大部分城市的土地資源已經被大量透支，繼續靠賣地經濟尋求快速發展也不現實。

史晨：國務院日前正式對外發布了《不動產登記暫行條例》，還有正在努力向前推動的房地產稅立法，這些都是為土地財政轉型打基礎的工作。

王玉光：那么土地財政轉型到底怎么轉呢？在瞭望周刊社《財經國家周刊》和《國家城市評論》籌備組主辦的市長論壇上，廈門市規劃局局長趙燕箐講了一段話挺有意思，也值得我們深入思考。

他說，整個土地財政政策使得地方政府大部分收益都來自增量，甚至存量不足都是拿增量來補，不賣地的話現在這些老城的基礎設施用什么來維護？過去40年的工業用地今天能不能拿來搞住宅建設，這是可以提高價值的，但是恰恰在現實操作中非常困難，因為涉及土地改變用途，誰敢改？改了，審計就來查你。

我想，這些問題都說明，土地財政轉型是伴隨著土地制度改革一起向前推進的。土地制度改革謹慎穩妥的向前推，同時說明土地財政轉型也需要時間緩沖，不可能一下子“掐死”，因為轉型所需要配套的制度改革包括土地制度改革、財稅制度改革、央地事權責任改革等，都還需要時間。