養老“并軌”的財政賬

國務院《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（下稱《決定》）1月3日發布，并“追溯”自2014年10月1日起實施，醞釀多年的機關事業單位向企業養老的“并軌”拉開大幕。

“并軌”后，為構建社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，財政將在機關事業單位養老保障方面增加一大筆支出。而未來個人尤其是“中人”（2014年10月1日《決定》實施前參加工作并于此后退休的人群）的養老金待遇若要保證不降，同樣倚賴于財政兜底。

這形成一個矛盾：雖然改革在長期看將改變公職人員養老靠吃財政的現狀，但一段時期內這一體系卻面臨令財政更加吃緊的局面。因此要達到改革順利推進和個人待遇不降的雙重目標，多方面的改革和配套措施勢在必行。

補繳支出超一年財政收入

“并軌”會讓財政支出發生哪些變化？這主要發生在三個方面：財政為在職員工繳納社會統籌部分養老保險的支出、為“中人”視同繳費年限埋單，以及為職業年金出資。

其中，職業年金的建立細則尚未確定，這部分成本尚存不確定性。另外兩項的支出規模則明顯提高。

首先，改革開始后財政每年為在職員工繳納社會統籌部分養老保險的支出，會立刻增加相當于目前在職人員工資總額20%的支出。

改革前，財政與機關職工養老方面的交集，僅為發放離退休公務員的養老金。改革后按照“老人老辦法”的原則，財政這部分支出不會改變，但增加了為在職員工繳納社會統籌部分養老保險的支出。根據《決定》，基本養老保險的單位繳費比例為本單位工資總額的20%。

“公務員的雇傭方是國家機關，因此這部分自然由財政統一來出。”中國勞動學會一位人士對《財經國家周刊》記者表示，這筆資金將進入改革后新建的機關事業單位養老保險基金，在“中人”開始進入退休年齡前，“這些資金是不會動的”。

“除中央部門依靠中央財政，以及老少邊窮地區主要依靠中央轉移支付外，其他部門的這部分支出均由各省財政負責。”上述人士表示。

第二，隨著“中人”步入退休年齡，這類人群養老金的財政成本存在變數。一方面，“中人”可以從養老保險基金中獲取一部分退休金，從而降低了未來的財政負擔;但另一方面“中人”在改革前未繳費年限將按照“視同繳費”來計發養老金，這將給財政帶來另外一筆成本。

中國社科院陸明濤博士測算了財政為機關事業單位人員補繳養老保險帶來的轉軌成本。他以2010年國家人口普查和經濟數據為基礎，發現改革后財政需為政府機關公務員補繳養老金約3.9 萬億元，為事業單位工作人員補繳約5.2 萬億元，共計約9.1萬億元。而這一比例約為2010 年GDP（國內生產總值）的22.6%，超出當年財政收入9.27%。

對此，財政部財政科學研究所副所長蘇明表示，這筆成本相當于政府的隱性債務，其規模取決于“中人”在繳費人數中所占比重大小，“中人”占比越大意味著隱性債務越大。隨著老齡化率提高，“中人”占比會越來越高，如果不及時彌補養老保險隱性債務，勢必影響養老金的支付，導致養老保險收支失調。

個人待遇如何不降

個人待遇上，根據2014年10月1日《決定》實施前后工作和退休的不同情況，機關事業單位人員被分為三類：“老人”、“中人”、“新人”。其中改革前已退休人員視為“老人”，此次改革不涉及這類人群;而改革后工作的“新人”及改革前工作改革后退休的“中人”則將受到不同程度的影響。

以“中人”為例，《決定》要求在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短發給過渡性養老金。

雖然“中人”的過渡性養老金計發辦法還沒有細則，但接近財政部的一位人士告訴《財經國家周刊》記者，目前有兩種思路：一是基本按照現行的企業職工養老金計發辦法來計算，二是改革前后不同階段按照不同辦法計發。

以一位在北京工作、30年工齡、以正處級職級在今年退休的公務員為例。在近日由國務院辦公廳發布的《關于調整機關工作人員基本工資標準的實施方案》中，縣處級正職具有領導職務的職務工資標準為1360元，如果其級別工資為七級11檔，那么級別工資則為6362元。假設這位公務員在退休前五年均處于這一工資水平，并在這一級別上退休，那么其退休前月工資總額為7722元。改革前，按照機關事業單位養老金計發辦法，工齡滿30年不滿35年的，按85%計發，意味著這名職工的養老金應為6563.7元。

改革后（假設這名職工在5年前就參與了養老金并軌改革試點，其繳納養老保險年限為5年），按照第一種思路，即完全采用企業職工養老金的計發辦法，可以發現其基本養老金部分將得到大約2035.8元，個人賬戶養老金部分將得到266.66元，過渡性養老金部分大約得到2057.25元。合計為4359.71元，替代率約為56%，接近目前企業職工養老金替代率水平。

“改革后降低的部分，都將由財政來彌補?！鄙鲜鲋袊鴦趧訉W會人士對《財經國家周刊》記者表示。1月19日人力資源和社會保障部召開的新聞發布會也透露出了用財政兜底來保證待遇不降這一政策取向。

上述接近財政部的人士告訴記者，另一種計發思路是采取新制度推行前的工作年限按老辦法計算養老金，新制度推行后的繳費年限按新辦法發放養老金。

“只有這樣，才能確保事業單位養老保險制度改革的順利進行和可持續發展?！边@位人士表示。

配套加薪

多位接受《財經國家周刊》記者采訪的專家都認為，推行機關事業單位改革的一大條件，是必須同時推進職業年金制度的建立。職業年金的資金來源應主要是單位出資和個人出資。

蘇明認為，按照國外的經驗，職業年金應采取個人賬戶完全積累形式，由政府或部門年金理事會管理，并監管基金的投資運營。

除職業年金之外，中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈認為，設計合理機制，從國有企業利潤計提中安排部分資金消除轉軌成本，也是可行的舉措。

前述接近財政部人士則指出，還可以考慮發放特別定向國債，做好事業單位基本養老保險基金的投資運營工作，確?；鸬陌踩驮鲋?。

國務院發展研究中心一名專家認為，政策設計上有對公務員設立廉潔年金的考慮，如果在其職業生涯中保持清廉，其退休時將獲得一筆職業年金。這一政策設計的出發點是構建更為合理完善的公務員工資體制，并非針對公職人員養老金待遇“補差”，但是如果能夠成行，也會在客觀上提高公務員退休后的收入水平。

機關事業單位人員養老金改革的政策出臺數日后，調整公務員基本工資標準的方案便開始實施。

上述國務院發展研究中心的專家告訴《財經國家周刊》記者，公務員加薪是大勢所趨。目前來看，與外資企業、國有企業和民資企業相比，大學應屆畢業生成為公務員的起薪水平是較低的?！斑@不利于將優秀人才吸引到公務員隊伍中來?！?/p>

此次公務員薪酬調整后，職務工資標準將由現行的340～4000元分別提高至510～5250元;級別工資各級別七點標準由現行的290～3020元分別提高到810～6135元。同時，規范津貼補貼標準相應減少。

本次調薪還旨在建立公務員基本工資標準正常調整機制。該方案指出未來應定期開展公務員和企業相當人員的工資水平的調查比較，從而合理確定公務員的工資水平。今后這一標準或將每年或每兩年調整一次。這一標準的設定，要依據工資調查比較的結果，還要綜合考慮國民經濟的發展、財政狀況和物價變動等多重因素。

另據記者了解，未來機關事業單位人員的薪酬調整，還將考慮如何彌補繳納養老保險造成的當期收入降低。目前的方案，是通過財政部門的大力支持，適當調整公務員和事業單位員工工資水平，彌補因個人繳費而增加的支出，從而維持改革前后職工的基本生活水平。

例如，一名機關事業單位人員現在每個月工資為2000元，按8%計算，每月應繳納養老保險160元。為了彌補繳納養老保險的損失，改革開始后，原本的2000元工資將提高一截，相當于一份補貼，從而保證繳納養老保險后每個月到手的收入仍不低于2000元。

其中的160元養老保險，表面上看是從個人工資中支出，實際上是從國家財政支出的。此舉可以讓在職人員在短期內不會感到個人利益受到明顯影響。

從長期看，在職人員隨著職位晉升、工齡累積而構成工資提高，那么應繳納的養老保險也隨之增加，但是將不再予以補貼。例如，上述情況的在職人員收入提高到每月3000元，每月應繳納養老保險240元，但是不會再進行補貼，也就是這240元將真正從個人收入中提取，國家財政將不再為其埋單。