荒漠治理困境

“政府的力量太強大。”中國社科院城市發展與環境研究所教授劉治彥在分析目前荒漠治理存在的問題時稱，奮戰治沙一線、更有經驗的民間力量“形成不了現金流和良性循環”。

長期主持參加“荒漠化防治模式研究”、“荒漠化機理與北京沙塵暴防治對策”等國家基金項目，劉治彥對中國治沙領域的突出問題格外擔憂：國家投入了很多資金，但被層層截流，治沙一線只有通過“尋租”才能獲得。如民間自費治沙“第一人”萬平所言，這已是“公開的秘密”。

記者梳理歷年國務院政府工作報告發現，防沙治沙工程雖在近10年被連續提及，規模越來越大，資金越來越充裕，監督管理及制度保障卻未見突破。

“治沙的政策和錢如果挪為他用，甚至成了造沙，必將遺患無窮。”治沙專家、河北農業大學教授于宗周直言。

運動式治沙

自1970年代末啟動“三北”防護林工程，我國一直實行“運動式”治沙。劉治彥回顧治沙歷程道：“雖然這種方式在初期具有一定的合理性，但現在亟須改變。”

2002年，《防沙治沙法》生效，從“三北”防護林工程到京津風沙源治理工程，治沙“運動”規模浩大，投入倍增。2013年3月，《全國防沙治沙規劃（2011?2020年）》公布，提出“到2020年，使全國一半以上可治理的沙化土地得到治理”。

運動式治沙的一大問題是講究規模和數量，卻忽視綜合規劃及制度治理，在市場和民間力量方面考慮不足。劉治彥認為，如此一來，完全依靠行政命令治沙，投資機制、利益分配、土地流轉、破壞懲罰等一系列配套措施便難免缺位，不僅專項資金難以真正到位，即使外部資金進入，“也容易被亂花”。

大規模人工造林廣受爭議的同時，規模龐大的經濟林補償政策也被質疑。內蒙古敖漢旗牛古吐鄉民力保適合當地栽種的檸條林，便是突出體現。早在2002年全國兩會期間，于宗周便指出河北壩上地區利用國家退耕還林專款用于栽種經濟林，導致地下水資源枯竭，“越治理越沙化”。

“利用專項資金大造經濟林已成常態。”劉治彥通過實地調查發現，在青海、新疆等省，以種植棗樹的方式“治沙”，每畝棗樹的經濟效益為每年10萬到20萬元不等，“當地公務員每家都有幾畝棗林”。相比抗旱固沙的灌木林及生態草，“經濟林所需的灌溉太大，會耗盡最珍貴的水資源并導致生態環境退化”。經濟效益和生態保護的矛盾已越來越突出。

此外，相對豐厚的經濟林補償政策，更會導致套取國家補償的治沙資金漏洞，牛古吐鄉與外來開發商的承包“秘密”便源自于此。

規模龐大的荒漠化治理，需要從根本上思考政策方向及成效。

項目式治沙

“以重點工程項目帶動防沙治沙”，是治沙“寧夏模式”的主要特征。其背后卻暗含隱憂。

“治沙一線的經驗極其寶貴也更具操作性。地方政府卻似乎視而不見。”寧夏一位民間治沙人介紹，若不往當地相關部門“送送禮、蹚蹚路”，“再好的項目也不會被重點上報，也就意味著根本申請不到國家的資金支持”。

而在內蒙古敖漢旗，牛古吐鄉公益檸條林變賣，亦為當地重點宣傳的治沙“項目”。“治沙在我國都是以項目和工程的形式來獲得專項資金”，“只有被列入范圍內，才能申報，申報后才有資金支持”。劉治彥分析道，如此一來，“首先，專項資金會被層層截留，真正到位非常滯緩;其次，項目申報極易導致操作違規。”

有項目，難辦;沒項目，更難辦。項目依賴，漸成治沙困境。

2012年9月，國務院通過《京津風沙源治理二期工程規劃（2013?2022年）》，擬在未來10年投入治沙資金877.92億元。一期工程項目被排除在外，橫穿騰格里沙漠的內蒙古阿拉善，因再次無緣該項工程而倍增治沙艱難。

早在10年前，阿拉善地方政府便為京津風沙源治理工程奔波，而再次被國家工程“甩掉”的原因，是因為“阿拉善的治理難度太大，以目前的技術和資金難以支撐”。

“到目前為止，我們并未成功制止‘三北’地區的土地退化。”中科院植物研究所首席研究員蔣高明直言，“試圖通過人為的努力，將森林覆蓋率由不到5%提高到15%（‘三北’防護林工程目標），其代價是巨大的”。

劉治彥進一步認為，不僅如此，長期的治沙“運動式”導致資金“項目式”，而資金“項目式”，又造成了問題叢生的“單一式”管理。

單一式管理

防沙治沙是一項系統工程，但在“項目式”管理下，發改委負責審核項目，財政負責項目撥款，真正負責具體項目落實的是林業部門。

“但林業部門不可能全面管理好如此龐大的治沙規劃。”劉治彥說。這種單一式管理導致治沙項目及專項資金過于集中，“清水衙門”逐漸滋生“綠色腐敗”，并被國家審計署多次“點名”。

前文所述2013年國家審計署審計結果顯示，負責編制全國防沙治沙規劃、進行荒漠化監測等工作的國家林業局調查規劃設計院等“3個單位2012年至2013年，套取資金1984.55萬元設立‘小金庫’”。

結合治沙項目，《財經國家周刊》記者梳理近年國家審計署審計報告發現：

1994?2001年，國家林業局調查規劃設計院等4家單位騙取財政貼息資金415萬元;

1999?2000年，國家林業局及基金管理總站多報林業和治沙項目貸款7.18億元并冒領財政貼息資金3794.7萬元。

2001?2002年，國家林業局世界銀行貸款項目管理中心私存私放賬外資金3519.63萬元，違規獲取流動資金貸款1800萬元。

2009?2010年，寧夏西野農林牧有限公司等多家關聯企業，以生態治沙名義，從多家金融機構騙取貸款1億多元。

此外，各地方林業系統的專項資金被挪用、貪腐現象不少。《財經國家周刊》記者就治沙管理及專項資金等政策調整和實施近況聯系國家林業局欲進行采訪，被拒絕。

在長期的研究、考察過程中，劉治彥感覺荒漠化問題的根源，實則在于“人地關系不協調”，所以重點不在“治沙”，在“治人”。