WTO規(guī)則下中國稀土案的法律問題分析與啟示

摘要：稀土資源作為一國的戰(zhàn)略性儲(chǔ)備，其重要性不言而喻。由于我國長(zhǎng)期向全球廉價(jià)供應(yīng)稀土資源導(dǎo)致稀土資源儲(chǔ)量快速減少，環(huán)境遭到破壞，保護(hù)稀土資源勢(shì)在必行。但在美歐日訴中國稀土爭(zhēng)奪案中，中國的敗訴無疑讓我國的稀土保護(hù)面臨更為嚴(yán)峻的形勢(shì)。我國應(yīng)積極反思，采取有效的方式使我國既能嚴(yán)格行走在WTO規(guī)則體系之下，又能最大限度地保護(hù)我國的稀土資源。

關(guān)鍵詞：稀土案 WTO規(guī)則 一般例外

“美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬相關(guān)產(chǎn)品出口管理措施案”（簡(jiǎn)稱“稀土案”）的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告于2014年8月7日在世界貿(mào)易組織（WTO）公布。不出意料的是上訴機(jī)構(gòu)維持了此前專家組報(bào)告中中國涉案產(chǎn)品的出口稅及出口配額措施不符合WTO有關(guān)規(guī)則和中國入世承諾。持續(xù)數(shù)年的稀土案最終以中國敗訴落幕。由于稀土資源的戰(zhàn)略意義以及中國日后能否在WTO爭(zhēng)端解決中援引GATTl994第20條而讓此案保持了較高的關(guān)注度。

一、“稀土案”案情概述

2012年，美、歐、日就中國實(shí)施的一系列針對(duì)稀土及其他稀有金屬的出口稅、出口配額制度及其他相關(guān)的行政措施向WTO提起訴訟，認(rèn)為中國針對(duì)稀土等實(shí)施的出口稅不在GATT附件6羅列的清單范圍內(nèi)，違反了《入世議定書》第113條；同時(shí)，中國實(shí)施的出口配額制度也不符合GATT第11條。原告方們?cè)谠摪钢械脑V求幾乎與原材料案如出一轍，就此前原材料案中的裁決，無疑對(duì)中國在之后“稀土案”中的訴訟雪上加霜。對(duì)此，中國首先援引了GATTl994第20條b款作為抗辯，認(rèn)為配額制度是“為保障人類、動(dòng)植物的生命或健康所必需的措施”，并且也符合第20條g款“與國內(nèi)限制生產(chǎn)與消費(fèi)的措施相配合，為有效保護(hù)可能用竭的天然資源的有關(guān)措施”。2014年3月26日，WTO公布了“稀土案”專家組報(bào)告，認(rèn)定中國對(duì)稀土等自然資源限制出口措施不符合WTO一般例外規(guī)則，裁定中國敗訴。繼而之后的上訴機(jī)構(gòu)也沒有支持中國援引第20條進(jìn)行的抗辯。由于此前的原材料案的裁決結(jié)果對(duì)“稀土案”潛移默化的影響，故而“稀土案”的敗訴不在意料之外。

二、“稀土案”所涉主要法律問題分析

（一）GATT 1994與中國《入世議定書》關(guān)系分析

首先，中國主張《入世議定書》與GATTl994之間存在著固有的內(nèi)在聯(lián)系，《入世議定書》是GATTl994的組成部分，因此中國采取的相關(guān)措施符合GATT第20條項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)。針對(duì)這一問題，專家組內(nèi)部的三名成員出現(xiàn)了不同的意見，其分歧主要在對(duì)《入世議定書》第1.2條中“協(xié)議”的不同理解。其中兩名專家組成員認(rèn)為《入世議定書》及其所包含的承諾是《馬拉喀什協(xié)定》而非GATTl994的組成部分，與其他所有的多邊協(xié)定處于相同的法律地位。而另外一位成員支持了中國的觀點(diǎn)，認(rèn)為第1.2條中的“WTO協(xié)議”包括《馬拉喀什協(xié)定》以及協(xié)定的附件和多邊貿(mào)易協(xié)定及諸邊貿(mào)易協(xié)定。雖然最終中國的觀點(diǎn)并未得到支持，但是該成員的不同意見也被寫入了專家組報(bào)告中。在某種意義上，明確《入世議定書》與WTO多邊貿(mào)易體系的關(guān)系是合理解釋該議定書的前提條件。

筆者認(rèn)為中國的《入世議定書》是一個(gè)非“自足的”權(quán)利義務(wù)體系，是中國所加入的《WTO協(xié)定》的組成部分。《WTO協(xié)定》第12.1條規(guī)定：“任何國家或……單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，可以在它和WTO議定的條件下，加入本協(xié)定。這種加入應(yīng)適用于本協(xié)定及所附的多邊貿(mào)易協(xié)定?！薄度胧雷h定書》及GATTl994在內(nèi)的《wTO協(xié)定》所附各多邊貿(mào)易協(xié)定，共同構(gòu)成了中國在WTO中的權(quán)利與義務(wù)，也為解釋這些權(quán)利與義務(wù)提供了一個(gè)完整的體系。因此，解釋《入世議定書》中的義務(wù)就應(yīng)該在更廣的、《WTO協(xié)定》其他相關(guān)部分的語境下進(jìn)行。

（二）中國對(duì)GATTl994第20條一般例外的援引

GATT第20條b款和g款被認(rèn)為是與環(huán)境保護(hù)最密切的條款，它們與第20條引言部分共同構(gòu)成了WTO中的環(huán)境保護(hù)例外條款。該條款賦予成員國有權(quán)依據(jù)本國環(huán)境保護(hù)的需要而暫時(shí)背離符合自由貿(mào)易要求的措施。其中WTO成員國要援引第20條b款必須滿足兩個(gè)條件：首先該措施的目的是為了保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命或健康，其次該措施是實(shí)現(xiàn)上述目的所“必需的”，不可替代的。因此，在本案中專家組認(rèn)為中國可以選擇開發(fā)新技術(shù)來提高環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，以及采取其他措施來替代出口稅和出口配額措施以避免對(duì)環(huán)境造成危害，否定了中國采取這些措施的“必需性”。近年來中國政府積極頒布法規(guī)，整治行業(yè)、企業(yè)的不規(guī)范行為以及限制國內(nèi)消費(fèi)和開采，實(shí)際上稀土開采的源頭和動(dòng)因更多是海外利益鏈的驅(qū)使。但從DSB裁決來看，專家組和上訴機(jī)構(gòu)并沒有對(duì)中國采取的這些替代措施的“必需性”進(jìn)行評(píng)估。

針對(duì)GATT第20條g款，一成員國要援引需滿足該限制措施所要保護(hù)的對(duì)象為“可用竭的自然資源”，同時(shí)此類措施必須與限制國內(nèi)產(chǎn)生或消費(fèi)一同實(shí)施。雖然中國在對(duì)稀土貿(mào)易實(shí)施限制的同時(shí)，對(duì)內(nèi)也采取了相應(yīng)的制度措施，以及對(duì)整個(gè)稀土行業(yè)做出了大規(guī)模的調(diào)整，但是這些措施的效果卻未得到專家組的認(rèn)可。究其原因主要是我國國內(nèi)采取的這些措施的效果并不明顯，不能證明已經(jīng)對(duì)國內(nèi)的生產(chǎn)和消費(fèi)造成了限制。其次，對(duì)于資源性產(chǎn)品的保護(hù)效果以及相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果需要在未來很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)才能顯現(xiàn)，所以也降低了證明力。另外，中國對(duì)于稀土產(chǎn)品的出口限制措施是嚴(yán)格且明確的，從數(shù)據(jù)上看，雖然國內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)數(shù)據(jù)呈明顯的下降趨勢(shì)，但由于缺少政策指引和法律約束，受到政策的影響較大。因此，專家組否定了中國關(guān)于“與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)的措施一同有效地實(shí)施”的主張。

三、“稀土案”對(duì)中國的啟示

（一）審慎制定法律法規(guī)

依據(jù)國際法原理，一國在其法律的制定和修改上，應(yīng)當(dāng)充分吸收WTO協(xié)議的精神和內(nèi)涵，所謂“國家有義務(wù)使它的國內(nèi)法符合其承擔(dān)的條約義務(wù)”，要注重國內(nèi)法律法規(guī)的轉(zhuǎn)化和納入。我國在加入WTO以后，針對(duì)國內(nèi)的法律法規(guī)，應(yīng)盡量保持與WTO規(guī)則的一致性，雖然在國際貿(mào)易中存在著許多待完善之處。例如《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定的實(shí)行配額管理和許可證管理不符合GATT關(guān)于取消配額要求的規(guī)定，還有《對(duì)外貿(mào)易法》中規(guī)定國家可以基于國內(nèi)供應(yīng)短缺或?yàn)楸Ｗo(hù)可用竭的自然資源而實(shí)施有關(guān)的對(duì)出口或進(jìn)口的禁止或限制措施。我國的《對(duì)外貿(mào)易法》缺少序言部分，與GATTl994第20條g款相比，要求低于WTO規(guī)則。所以我國應(yīng)建立國內(nèi)法律和WTO法律的合規(guī)性審查機(jī)制。此外，針對(duì)訴訟中的專家組解釋，我們應(yīng)從法律文本出發(fā)，如在原材料案中，雖然中國提出了具體的措施來證明對(duì)礬土和螢石的保護(hù)，但由于專家組認(rèn)為此項(xiàng)目并沒有在中國的法律文本中明確表達(dá)出來，因此否定了措施與環(huán)境保護(hù)之間的聯(lián)系。從這些案件可以看出，我國在今后制定或修改法律時(shí)，應(yīng)盡量通過條文的形式明確相關(guān)措施的目的，審慎制定法律法規(guī)，使條文語義明確，內(nèi)容清晰，以符合我國在WTO中承擔(dān)的義務(wù)，這樣才有利于在貿(mào)易爭(zhēng)端中占據(jù)有利的地位。

（二）構(gòu)建符合WTO的稀土開發(fā)、貿(mào)易規(guī)則的戰(zhàn)略意義

雖然我國在這次的“稀土案”中的專家組報(bào)告和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中都敗訴了，但是并不意味著我國不能對(duì)稀土等自然資源進(jìn)行有效的保護(hù)。我們應(yīng)以此為契機(jī)，修改相應(yīng)的法律法規(guī)，完善法律體系，同時(shí)優(yōu)化并升級(jí)我國的稀土產(chǎn)業(yè)。我們不能從原材料案開始一味地沉溺于抨擊西方國家的申訴以及WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)作出的不公平裁決，指責(zé)他國對(duì)我國國家主權(quán)的干涉。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，加入世貿(mào)組織是中國的自愿選擇，我們應(yīng)該主動(dòng)去了解規(guī)則，遵守規(guī)則，好好地利用規(guī)則，為中國在今后的國際貿(mào)易中爭(zhēng)取更多的權(quán)益。因而構(gòu)建符合WTO規(guī)則的稀土管理措施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。以非關(guān)稅為例，實(shí)施出口配額方案需發(fā)放許可證，而擁有許可證所帶來的壟斷利益必然使從事稀土進(jìn)出口貿(mào)易的商人想盡辦法去拉攏地方政府官員，因而容易導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)和政府官員的權(quán)力尋租與腐敗。從這一角度來說，中國取消出口配額和行政許可等制度，通過符合WTO法律規(guī)則的方式來達(dá)到保護(hù)稀土等自然資源的目的更具科學(xué)性。

（三）積極爭(zhēng)取DSB對(duì)我國環(huán)境保護(hù)目的的認(rèn)可

貿(mào)易自由化與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系一直是國際貿(mào)易領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)問題。雖然建立WTO旨在消除各締約國之間阻礙貿(mào)易的各種關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，但是隨著環(huán)境問題的日益凸顯，當(dāng)各國追求的貿(mào)易自由化面臨環(huán)境問題的選擇時(shí)，便出現(xiàn)了各種矛盾與沖突。全球?yàn)樽非蠼?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，促使世貿(mào)組織需更加公正的看待兩者之間的關(guān)系。從墨西哥訴美國的“金槍魚案”和印度、泰國等訴美國的“海龜海蝦案”，兩個(gè)案例中爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，暗示了貿(mào)易自由價(jià)值向環(huán)境保護(hù)主義的傾斜。

由于法律法規(guī)在環(huán)境保護(hù)問題上往往缺乏一致的標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)外研究該領(lǐng)域的學(xué)者們總結(jié)出了爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在判斷一國在采取環(huán)境保護(hù)貿(mào)易措施時(shí)的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。主要有如下四個(gè)方面：首先是對(duì)“必需性”的考察，一國為保護(hù)環(huán)境而采取的貿(mào)易限制措施必須是必需而無可替代的，其次考察該措施的目的是為了保護(hù)環(huán)境而不是出于其他，第三在為保護(hù)環(huán)境采取的貿(mào)易限制措施和該限制措施可能帶來的成本之間是否符合一定的比例，即“比例性要求”，最后再考量該措施是否構(gòu)成對(duì)貿(mào)易的變相保護(hù)，與基本目標(biāo)的考察一致。因此，依照前述所總結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)，我國在以后的案件中應(yīng)積極爭(zhēng)取專家組對(duì)于因環(huán)境保護(hù)而采取的措施的認(rèn)同度，從必需性、目標(biāo)性及比例方面力證行為的正當(dāng)性。同時(shí)，中國在爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)中的專家也應(yīng)積極和其他國家的專家組成員進(jìn)行交流，爭(zhēng)取其他專家組成員對(duì)我國國情和環(huán)境保護(hù)的貿(mào)易性措施的了解和認(rèn)同，從而促使專家組有限度地承認(rèn)中國為保護(hù)環(huán)境所采取的貿(mào)易措施的正當(dāng)性。

雖然稀土案的仲裁敗訴在短期內(nèi)可能會(huì)給我國的稀土行業(yè)及其出口帶來一定的沖擊和困境，但是我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到稀土案的敗訴并不意味著毫無出路，它促使我們看到了我國在對(duì)WTO規(guī)則和貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制理解和使用方面的匱乏，盡快尋求國內(nèi)稀土產(chǎn)業(yè)的改革才是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)久之路。我們不僅要加強(qiáng)對(duì)WTO理論和規(guī)則的研究，也要充分吸取這次的教訓(xùn)，將稀土案敗訴產(chǎn)生的不利影響降至最低，更好地保護(hù)我國的稀土資源。