WTO規則下中國稀土案的法律問題分析與啟示

摘要：稀土資源作為一國的戰略性儲備，其重要性不言而喻。由于我國長期向全球廉價供應稀土資源導致稀土資源儲量快速減少，環境遭到破壞，保護稀土資源勢在必行。但在美歐日訴中國稀土爭奪案中，中國的敗訴無疑讓我國的稀土保護面臨更為嚴峻的形勢。我國應積極反思，采取有效的方式使我國既能嚴格行走在WTO規則體系之下，又能最大限度地保護我國的稀土資源。

關鍵詞：稀土案 WTO規則 一般例外

“美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬相關產品出口管理措施案”（簡稱“稀土案”）的上訴機構報告于2014年8月7日在世界貿易組織（WTO）公布。不出意料的是上訴機構維持了此前專家組報告中中國涉案產品的出口稅及出口配額措施不符合WTO有關規則和中國入世承諾。持續數年的稀土案最終以中國敗訴落幕。由于稀土資源的戰略意義以及中國日后能否在WTO爭端解決中援引GATTl994第20條而讓此案保持了較高的關注度。

一、“稀土案”案情概述

2012年，美、歐、日就中國實施的一系列針對稀土及其他稀有金屬的出口稅、出口配額制度及其他相關的行政措施向WTO提起訴訟，認為中國針對稀土等實施的出口稅不在GATT附件6羅列的清單范圍內，違反了《入世議定書》第113條；同時，中國實施的出口配額制度也不符合GATT第11條。原告方們在該案中的訴求幾乎與原材料案如出一轍，就此前原材料案中的裁決，無疑對中國在之后“稀土案”中的訴訟雪上加霜。對此，中國首先援引了GATTl994第20條b款作為抗辯，認為配額制度是“為保障人類、動植物的生命或健康所必需的措施”，并且也符合第20條g款“與國內限制生產與消費的措施相配合，為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施”。2014年3月26日，WTO公布了“稀土案”專家組報告，認定中國對稀土等自然資源限制出口措施不符合WTO一般例外規則，裁定中國敗訴。繼而之后的上訴機構也沒有支持中國援引第20條進行的抗辯。由于此前的原材料案的裁決結果對“稀土案”潛移默化的影響，故而“稀土案”的敗訴不在意料之外。

二、“稀土案”所涉主要法律問題分析

（一）GATT 1994與中國《入世議定書》關系分析

首先，中國主張《入世議定書》與GATTl994之間存在著固有的內在聯系，《入世議定書》是GATTl994的組成部分，因此中國采取的相關措施符合GATT第20條項下的權利義務。針對這一問題，專家組內部的三名成員出現了不同的意見，其分歧主要在對《入世議定書》第1.2條中“協議”的不同理解。其中兩名專家組成員認為《入世議定書》及其所包含的承諾是《馬拉喀什協定》而非GATTl994的組成部分，與其他所有的多邊協定處于相同的法律地位。而另外一位成員支持了中國的觀點，認為第1.2條中的“WTO協議”包括《馬拉喀什協定》以及協定的附件和多邊貿易協定及諸邊貿易協定。雖然最終中國的觀點并未得到支持，但是該成員的不同意見也被寫入了專家組報告中。在某種意義上，明確《入世議定書》與WTO多邊貿易體系的關系是合理解釋該議定書的前提條件。

筆者認為中國的《入世議定書》是一個非“自足的”權利義務體系，是中國所加入的《WTO協定》的組成部分。《WTO協定》第12.1條規定：“任何國家或……單獨關稅區，可以在它和WTO議定的條件下，加入本協定。這種加入應適用于本協定及所附的多邊貿易協定。”《入世議定書》及GATTl994在內的《wTO協定》所附各多邊貿易協定，共同構成了中國在WTO中的權利與義務，也為解釋這些權利與義務提供了一個完整的體系。因此，解釋《入世議定書》中的義務就應該在更廣的、《WTO協定》其他相關部分的語境下進行。

（二）中國對GATTl994第20條一般例外的援引

GATT第20條b款和g款被認為是與環境保護最密切的條款，它們與第20條引言部分共同構成了WTO中的環境保護例外條款。該條款賦予成員國有權依據本國環境保護的需要而暫時背離符合自由貿易要求的措施。其中WTO成員國要援引第20條b款必須滿足兩個條件：首先該措施的目的是為了保護人類、動植物的生命或健康，其次該措施是實現上述目的所“必需的”，不可替代的。因此，在本案中專家組認為中國可以選擇開發新技術來提高環境保護的標準，以及采取其他措施來替代出口稅和出口配額措施以避免對環境造成危害，否定了中國采取這些措施的“必需性”。近年來中國政府積極頒布法規，整治行業、企業的不規范行為以及限制國內消費和開采，實際上稀土開采的源頭和動因更多是海外利益鏈的驅使。但從DSB裁決來看，專家組和上訴機構并沒有對中國采取的這些替代措施的“必需性”進行評估。

針對GATT第20條g款，一成員國要援引需滿足該限制措施所要保護的對象為“可用竭的自然資源”，同時此類措施必須與限制國內產生或消費一同實施。雖然中國在對稀土貿易實施限制的同時，對內也采取了相應的制度措施，以及對整個稀土行業做出了大規模的調整，但是這些措施的效果卻未得到專家組的認可。究其原因主要是我國國內采取的這些措施的效果并不明顯，不能證明已經對國內的生產和消費造成了限制。其次，對于資源性產品的保護效果以及相應的生態環境保護效果需要在未來很長的一段時間內才能顯現，所以也降低了證明力。另外，中國對于稀土產品的出口限制措施是嚴格且明確的，從數據上看，雖然國內生產和消費數據呈明顯的下降趨勢，但由于缺少政策指引和法律約束，受到政策的影響較大。因此，專家組否定了中國關于“與限制國內生產或消費的措施一同有效地實施”的主張。

三、“稀土案”對中國的啟示

（一）審慎制定法律法規

依據國際法原理，一國在其法律的制定和修改上，應當充分吸收WTO協議的精神和內涵，所謂“國家有義務使它的國內法符合其承擔的條約義務”，要注重國內法律法規的轉化和納入。我國在加入WTO以后，針對國內的法律法規，應盡量保持與WTO規則的一致性，雖然在國際貿易中存在著許多待完善之處。例如《貨物進出口管理條例》第36條規定的實行配額管理和許可證管理不符合GATT關于取消配額要求的規定，還有《對外貿易法》中規定國家可以基于國內供應短缺或為保護可用竭的自然資源而實施有關的對出口或進口的禁止或限制措施。我國的《對外貿易法》缺少序言部分，與GATTl994第20條g款相比，要求低于WTO規則。所以我國應建立國內法律和WTO法律的合規性審查機制。此外，針對訴訟中的專家組解釋，我們應從法律文本出發，如在原材料案中，雖然中國提出了具體的措施來證明對礬土和螢石的保護，但由于專家組認為此項目并沒有在中國的法律文本中明確表達出來，因此否定了措施與環境保護之間的聯系。從這些案件可以看出，我國在今后制定或修改法律時，應盡量通過條文的形式明確相關措施的目的，審慎制定法律法規，使條文語義明確，內容清晰，以符合我國在WTO中承擔的義務，這樣才有利于在貿易爭端中占據有利的地位。

（二）構建符合WTO的稀土開發、貿易規則的戰略意義

雖然我國在這次的“稀土案”中的專家組報告和上訴機構報告中都敗訴了，但是并不意味著我國不能對稀土等自然資源進行有效的保護。我們應以此為契機，修改相應的法律法規，完善法律體系，同時優化并升級我國的稀土產業。我們不能從原材料案開始一味地沉溺于抨擊西方國家的申訴以及WTO爭端解決機構作出的不公平裁決，指責他國對我國國家主權的干涉。我們應該認識到，加入世貿組織是中國的自愿選擇，我們應該主動去了解規則，遵守規則，好好地利用規則，為中國在今后的國際貿易中爭取更多的權益。因而構建符合WTO規則的稀土管理措施具有重要的現實意義。以非關稅為例，實施出口配額方案需發放許可證，而擁有許可證所帶來的壟斷利益必然使從事稀土進出口貿易的商人想盡辦法去拉攏地方政府官員，因而容易導致政府機構和政府官員的權力尋租與腐敗。從這一角度來說，中國取消出口配額和行政許可等制度，通過符合WTO法律規則的方式來達到保護稀土等自然資源的目的更具科學性。

（三）積極爭取DSB對我國環境保護目的的認可

貿易自由化與環境保護之間的關系一直是國際貿易領域關注的重點問題。雖然建立WTO旨在消除各締約國之間阻礙貿易的各種關稅和非關稅壁壘，但是隨著環境問題的日益凸顯，當各國追求的貿易自由化面臨環境問題的選擇時，便出現了各種矛盾與沖突。全球為追求經濟的可持續發展，促使世貿組織需更加公正的看待兩者之間的關系。從墨西哥訴美國的“金槍魚案”和印度、泰國等訴美國的“海龜海蝦案”，兩個案例中爭端解決機構立場的轉變，暗示了貿易自由價值向環境保護主義的傾斜。

由于法律法規在環境保護問題上往往缺乏一致的標準，國內外研究該領域的學者們總結出了爭端解決機構在判斷一國在采取環境保護貿易措施時的正當性標準。主要有如下四個方面：首先是對“必需性”的考察，一國為保護環境而采取的貿易限制措施必須是必需而無可替代的，其次考察該措施的目的是為了保護環境而不是出于其他，第三在為保護環境采取的貿易限制措施和該限制措施可能帶來的成本之間是否符合一定的比例，即“比例性要求”，最后再考量該措施是否構成對貿易的變相保護，與基本目標的考察一致。因此，依照前述所總結的標準，我國在以后的案件中應積極爭取專家組對于因環境保護而采取的措施的認同度，從必需性、目標性及比例方面力證行為的正當性。同時，中國在爭端解決機構中的專家也應積極和其他國家的專家組成員進行交流，爭取其他專家組成員對我國國情和環境保護的貿易性措施的了解和認同，從而促使專家組有限度地承認中國為保護環境所采取的貿易措施的正當性。

雖然稀土案的仲裁敗訴在短期內可能會給我國的稀土行業及其出口帶來一定的沖擊和困境，但是我們也應該認識到稀土案的敗訴并不意味著毫無出路，它促使我們看到了我國在對WTO規則和貿易爭端解決機制理解和使用方面的匱乏，盡快尋求國內稀土產業的改革才是經濟可持續發展的長久之路。我們不僅要加強對WTO理論和規則的研究，也要充分吸取這次的教訓，將稀土案敗訴產生的不利影響降至最低，更好地保護我國的稀土資源。