美國食品安全監管體系探析

摘要：食品安全問題是世界各國政府面臨的一大社會問題，食品安全與否反映出一個國家的社會法制環境是否健康運行。近年來，我國食品安全事故屢屢發生，引起了全世界的關注，如何確保老百姓的生活安全，如何保證中國食品出口在世界上的信譽，已成為中國政府管理的一項重要任務。而美國在食品安全監督體制方面積累了豐富的經驗，已經建立了較為完整的“從田頭到餐桌”的食品安全保障體系，值得我國食品安全立法與實踐工作借鑒。

關鍵詞：食品安全 食品安全立法 監督體系

“民以食為天”，食品是人類賴以生存的最基本物質條件，從人類生存意義上來說，人民應該享有食品安全權，而食品安全權與生命權、健康權一樣，是人的最基本的人身權利，公民若失去最基本的人身權利，則其他一切憲法權利都將成為一紙空文。然而，近年來世界許多國家食品安全事故屢屢發生，如瘋牛病、口蹄疫、禽流感等，以及轉基因食品引起的不安，導致了各國消費者對食品安全的恐慌和關注，食品安全問題己成為一個國際性問題。為了保障食品安全、保護個人生命健康，世界大多數國家都制定了食品安全法。

我國2009年6月1日出臺了《中國人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》），并于2015年4月24日完成了該法的修訂（2015年10月1日實施）。這幾年中，我國的食品安全監管得到了明顯加強，但此期間仍然發生了多起食品安全事故，從“瘦肉精”到“染色饅頭”，從“牛肉膏”到“地溝油事件”，中國食品安全引起了世界各國的關注，使中國老百姓的生活安全受到嚴重影響，中國出口食品在世界上的信譽遭到嚴重損害，食品安全問題已經成為中國政府管理的一個重要問題。食品安全事故在歐美發達國家也有發生，這些國家在管理食品安全方面走在世界前列，積累了行之有效的經驗，己建立了較為完整的“從田頭到餐桌”的食品安全保障系統。相比之下，美國是目前世界上食品安全監管體系最完善的國家。本文對此進行研究，找出差距，為完善我國的食品安全保障體系尋找可以借鑒的經驗。

一、美國食品安全立法概述

一百多年來，美國的食品安全保障體系不斷完善。1906年起，美國國會先后通過了《聯邦食品、藥品和化妝品法》（以下簡稱FFDCA）、《聯邦肉類制品監督法》（以下簡稱FMIA）、《禽類產品檢驗法》（以下簡稱PPIA）、《蛋產品檢驗法》（以下簡稱EPIA）、《食品質量保護法》（以下簡稱FQPA）和《公共健康服務法》（以下簡稱PHSA）等法律，美國食品安全進入了法治化軌道。20世紀50年代，美國經濟高速發展，在巨額利潤的驅使下，食品市場出現了制偽、摻假、摻毒以及欺詐、濫用食品添加劑、農藥、殺蟲劑等現象。為了規范使用標準，美國政府先后出臺了《食品添加劑修正案》、《色素添加劑修正案》，《聯邦殺蟲劑、殺真菌和滅鼠劑法》等多部法律。這些措施從最初主要規制食品衛生，逐漸向規制食品成份、添加劑以及制作工藝方面發展。而到了21世紀初威脅美國食品安全的問題又發生了變化。以凱文法案為例，暴露出美國食品工業已經被少數的幾個食品工業巨頭壟斷，這些食品企業巨頭依靠巨大的資源優勢和技術優勢，為了節省成本、利益最大化。2006年和2007年，加州不斷出現食品安全事件，如“毒生菜”和“毒菠菜”；2008年，食品安全監督部門強制召回加州一家肉食品公司大量問題牛肉；2009年，佐治亞州發生“花生醬事件”……。在經過一系列食品安全事件的沖擊，美國總統奧巴馬2009年3月14日公開表示，美國的食品安全體系不但過時，而且嚴重危害公共健康，是到了必須進行改革的時候了。2009年7月30日，美國眾議院通過了《美國2009年食品安全加強法案》（以下簡稱“H_R.2479法案”）；2011年1月4日，美國總統奧巴馬簽署國會兩院通過的《美國FDA食品安全現代化法案》（以下簡稱FSMA法案）。這兩個法案都旨在加強FDA對食品安全的監督權，同時提升了對食品生產、加工、運輸企業的履行要求。FSMA法案是美國70年來對現行主要食品安全法律FFDCA的重大修改，也是美國食品安全監管體系的最大一次改革。這一法律強調在食品安全問題上應當以預防為主、食品企業的日常監管、進口食品的安全監管等三個方面建立食品監管體系。法案賦予美國FDA強制召回權，要求該機構加強對食品生產商的檢查，改進對水果和蔬菜裝運環節的監管，同時為食品制造商設定更嚴格的安全標準。本文主要以奧巴馬政府新食品安全法案FSMA為例，對美國食品安全監管體系進行探討。

二、美國食品安全監管體系評析

（一）美國食品安全監管機構及其職責

美國食品安全監督機構由食品藥品監督管理局（以下簡稱FDA）、食品安全檢驗局（以下簡稱FSIS）、動植物檢疫局（以下簡稱APHIS）和環境保護局（以下簡稱EPA）四個部門組成。

FDA負責監管美國除肉類、禽類以外的流通食品，包括進口到美國的相應食品：FSIS負責監管美國禽肉、蛋類、肉類產品的衛生和安全；APHIS負責監管外來動植物疫病傳染、野生動物及家畜疾病以及外來物種入侵等；EPA負責制定飲用水的標準、預防有毒物質和廢物進入環境和食物鏈、監管農藥審批、制定農藥的殘留標準以及監管環境污染的傷害。

美國食品安全監管機構是“以總統食品安全管理委員會綜合協調，多個部門具體負責，實行垂直管理的模式。各部門相互獨立，各司其職。”比如：如FSIS雇用了7300名全職的監督人員，駐在6200個畜類和禽類加工廠，對畜類和禽類食品及其標簽擁有絕對的監管權，將88%的人頭經費用于畜類和禽類加工廠的監管。

（二）美國食品安全監管體系的特征

FSMA法案是目前美國食品安全領域最具權威和最有影響力的一部法律，該法建立了較為完善的美國食品安全監管體系，具體有以下特征：

首先，強化食品生產經營者登記制度，將企業制定的危害分析和預防控制計劃貫穿于整個食品鏈之中。法案第一百零一節規定：企業需要在每一年的12月31日之前向FDA登記，并交納年費。未登記企業的產品將被視為“錯誤標簽Mis—branding”，產品，不準生產、銷售和經營。同時該法案也給與了FDA暫停和取消企業登記資格的權利。FSMA強化了對注冊企業的管理和對進口商的問責，該法案第一百零二節規定，FDA要求在美國注冊的食品企業應每兩年更新注冊一次，要求企業提供聯系人的電子郵箱，國外食品企業還需要提供在美國代理人的電子郵箱。FSMA第一百零三節規定，企業的所有者、經營者或負責人必須識別并評估與企業相關的己知的或可預測的危險，包括生物的、化學的、物理的和放射性危害、天然毒素、農藥、藥物殘留、腐爛、寄生蟲、過敏原和未經批準的食品和色素添加劑，并識別包括恐怖主義行為在內的可能是故意引入的危害，并對進行評估，形成書面的危害分析，采取預防控制措施。保存監控、矯正和核實行動的記錄至少2年。可見，FDA已經將HACCP的危害分析和預防措施的基本理念轉化為強制性的法律，為每份食品“建檔案”，嚴格監測食品生產和銷售的各個環節，“從農田到餐桌”全程控制，建立了科學的風險交流機制，所有企業都需要評估可能影響其所生產的、加工、包裝或儲存商品的危險；為了對飼料和食品進行有效的管控，建立快速預警系統和電子通信系統，并采取預防措施將危險的產生降到最低或者避免危險發生。

其次，增強了FDA的強制召回權，強化了產品跟蹤調查能力。召回制度是指食品不合生產標準和食用標準，為避免問題食品危及人身安全，生產商必須及時將問題食品進入流通領域的情況向國家有關部門進行報告，并提出召回申請。當生產商不及時召回，政府可以強制執行。FSMA增加了強制召回權限的內容，授予美國藥管局強制召回權。第一百零六節規定，FDA若根據需報告的食品注冊信息或其他方式收集的信息，相信一宗食品有摻假、錯標，以致食用、消費該產品將對人類或動物健康造成嚴重威脅甚至死亡的可能情況，應向責任方提供停止銷售和召回食品的機會。若責任方拒絕自愿召回，FDA可以采用指令的形式對該宗食品實行強制召回。而且，美國FDA還推出了食品召回官方信息發布的收索網站，為消費者提供便捷準確的食品召回信息查詢服務，提高食品安全披露的及時性和透明度。同時，該食品安全法擴大了FDA的監管權力和職責，強調食品安全以預防為主，從而提高監管效率、協調各監管部門。美國食品安全監督機制由聯邦、州和地區三個層次組成，每一個層次的監督機構都聘請相應的專家進入飼養場、食品生產場地，從采集到銷售的每個生產環節進行全方位監督，形成覆蓋從原料采集、生產、銷售以及售后全過程的立體監管網絡。FSMA法案第二百零四節規定，對位于美國境內和進口至美國的食品進行追蹤調查，以便在盡可能短的時間內，最多不超過兩個工作日，確認種植、生產、制造、加工、包裝、運輸、儲存、銷售的任何人。FDA進一步加強高效、可行的食品追溯體系建設，要求高風險食品企業保存生產、儲運記錄，以便快速、有效地跟蹤商品去向，預防突發食源性疾病，降低摻假和錯標可能造成的危害。

再次，嚴格食品檢驗機構資質認證條件和檢驗標準，強化對進口食品的安全監管。FSMA第三百零節規定，FDA要求所有輸美食品企業需獲得第三方審核機構的認證，輸美食品應附有資質機構頒發的認～iBiE書或衛生部門認為適合的其他證明該食品符合相關要求的保證，第三方審核機構對企業的審核事先并不通知企業。該法對輸美食品企業實施強制檢查，規定了本法的域外效力。法案第一百零六節規定，獲得注冊資格的國外食品生產企業應接受FDA的檢查，重點檢查高風險外國企業、供應商和食品，不接受檢查的，將不允許其食品進入美國市場。FSMA第二百零二節規定，“承擔檢測任務的實驗室所使用的檢測方法必須有FDA認可的實驗室認證機構進行認證”，該實驗室和被檢測單位不存在利益沖突，且應保持獨立性；創建公眾可查閱部長承認的認可機構和認可機構認可的實驗室記錄表，包括名稱、聯系方式及部長認為有必要的其他信息，同時要求承認的認可機構以及認可實驗室向部長報告任何可影響該認可機構以及認可實驗室獲得承認的改動。新法還制定了水果和蔬菜等新鮮農產品安全的強制標準。

最后，FSMA法案擴大了行政拘留程序，顯著提高民事和刑事處罰力度。FSMA極大地提高了FDA開展行政拘留的職權。該法第一百零七節規定，如果FDA的官員有令人信服的理由相信一宗食品出現違反摻假、錯標、或其他情形，以致食用、消費該產品對人類或動物健康造成嚴重威脅甚至死亡，就有權加以拘留，同時拘留期限從30天延長至60天。同時，美國新食品衛生法案明顯提高了違反食品安全法的處罰力度。第一百三十四節規定了犯罪的刑事處罰，任何人故意違法“聯邦食品、藥品、化妝品法”第三百零一條有關摻雜、錯誤標簽等食品的規定，出10以下監禁，或并處罰款。第一百零五節規定了民事處罰，對個人的過失違法行為，處罰范圍是2-5萬美元；對于企業法人的過時違法行為，處罰范圍是5-10萬美元；對個人的故意違法行為，處罰范圍是5-10萬美元；對企業的故意違法行為，處罰范圍是50-75萬美元。

三、對中國食品安全監管體系的思考

食品安全問題是當今中國政府管理面臨的一大社會難題。從經濟體制改革開始到21世紀的現階段，由于生產的國際化、產業分工的具體化和基因技術等高科技手段在食品生產中的應用，以及多數食品企業為了追求經濟利益而使用不合乎標準的添加劑甚至是禁止使用的添加成分，導致食品安全事件屢屢發生，如、“大頭娃娃事件”、“蘇丹紅事件”、“三鹿事件”，等等，我國政府已經意識到必須健全食品安全法律制度，才能使人民的生命健康權等基本人權得到保障，就不斷爆發出食品安全事件，因此先后制定了《食品衛生法》、《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《農產品質量安全法》，等一系列有關食品安全的法律，特別是在“三鹿食品安全事件”發生之后，2009年6月1日中國政府頒布了《中華人民共和國食品安全法》，這是中國立法史上又一項偉大成就。該法對規范食品生產經營活動、保障食品安全發揮了重要作用，食品安全整體水平得到提升，食品安全形勢總體穩中向好。與此同時，我國食品企業違法生產經營現象依然存在，食品安全事件時有發生，監管體制、手段和制度等尚不能完全適應食品安全需要，法律責任偏輕、重典治亂威懾作用沒有得到充分發揮，食品安全形勢依然嚴峻。為此2015年4月24日，全國人大常委會批準通過了修訂后的《食品安全法》。新《食品安全法》的出臺對加強中國食品安全監督具有重大意義，在舊法基礎上進行了完善，但該法在實施過程中還存在一些應當注意的問題。本文借鑒美國的經驗，對就此提出幾點建議。

第一，食品安全法律體系需要進一步完善。健全的法律法規體系是食品安全監管順利推行的基礎。我國食品安全法對許多領域只做了原則上的規定，配套規章還應及時跟上。可借鑒美國的立法經驗，對食品安全制定具體的標準和監督程序，并且法律法規應覆蓋所有食品；同時中國政府應繼續重視對已有法律法規的及時修正，動態調整。如，2009年1月美國“花生醬事件”后美國相繼通過了幾經修改的《2009年食品安全加強法》和《2011年美國食品安全現代化法案》。

第二，食品監管部門權限需要進一步明確，執法模式不斷改進。我國新食品安全法對食品安全的監管由采取“分段管理”模式轉變為由食藥監管部門統一管理。這種模式改變了過去不同部門在分段管理中執行各自的部門法規，缺乏協調和溝通，未能達到安全監管目的現象。在新食品安全法實施過程中應逐漸采取食品品種監管為主，完善監管體制。

我國可借鑒美國食品監管模式，由國家建立統一的“食品安全管理委員會”來協調全國的食品安全工作，實行從上到下垂直管理，采取品種監管為主。立法部門制定法規或修訂法規，執法部門強行執法來貫徹實施法規；司法部門對強制執法行動、監管工作或一些政策法規產生的爭端給出公正的裁決等，對食品從生產到銷售的各個環節實行嚴格的監管。奧巴馬政府新食品安全法律還強調食品安全監管部門必須斬斷與食品經濟利益相關的一切聯系，食品生產部門的食品安全監管職能交由食品安全監管部門，才能達到各司其職的效果，才能做到執法公開透明。

第三，網絡食品交易監管機制需要進一步具體化。互聯網食品經營活動也應當受到監管，新食品安全法對此進行了規定。雖然，新法對入網食品經營者的實名登記、審查許可證、責任和義務都作了規定，但不難發現這些規定還過于原則，在實踐中不易操作，須要通過更加明確和具體的規定，以便實現立法的目的和宗旨。

第四，食品安全監管人員認證機制還需進一步明確。新《食品安全法》對食品安全從業人員從業資格、標準等都做了原則性規定，沒有具體要求，這不利于食品安全管理。政府應該建立一套食品職業教育和培訓機制、認證機制，包括從食品生產和流通企業管理人員、質量負責人、關鍵控制點從業人員和食品質量檢測人員、食品安全執法人員等等，使各環節從業人員接受食品安全法律法規、科學知識和行業道德倫理等方面的集中培訓，食品安全從業人員實行持證上崗，逐步完善食品安全管理人員專業化建設。

第五，食品召回監管體制需進一步完善，監管機構需明確具體。在食品召回制度方面新法做了進一步的完善，如：召回的適用范圍、監管部門、企業的召回義務，等等方面，新法較舊法都規定得具體明確些。但是，在食品召回制度的實施過程中，應當結合實踐中出現的問題，完善食品召回監管體制，明確監管機構，對食品召回的范圍、條件、程序、責任、職責等等，應當作具體明確的國定，以便避免食品召回制度立法目的落空，使食品召回具有可操作性和執行力。目前，美國食品召回方式采用的是主動召回，分等級進行，其食品召回制度已經十分成熟，積累了豐富的立法經驗和實踐經驗，值得我國學習。

基金項目：2013年度教育部人文社會科學研究西部和邊疆地區項目，《美對華農產品貿易救濟措施及對策研究》，項批準號：13XJA820001，階段性成果。