地下管線普查難題待解

地下管線事故可能正從潛伏期進入集中爆發期。《財經國家周刊》記者從住房和城鄉建設部了解到，住建部正在全國范圍內開展地下管網普查，并確保在2015年底完善城市地下管線綜合管理信息系統和專業管線信息系統。

按照住建部計劃，三項重點工作正在推進：一是配合財政部擬定《綜合管廊管理試點》文件;二是起草《地下管線綜合規劃編制審批管理辦法》;三是為普查和信息系統建立做好督辦工作。

在地方層面，北京、太原、合肥等城市已著手地下管線普查。

2014年6月，國務院辦公廳印發《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，其后，住建部等五部門印發《關于開展城市地下管線普查工作的通知》。但《財經國家周刊》記者調研了解，地下管線普查工作面臨不少難題。

業內人士表示，若不能確保普查和信息系統建立的有效性，可能導致普查數據不精準。“最終僅是完成了普查任務，卻并不能實現普查和信息系統建立的真正目標，難以實現數據共享和管理能力提升。”

危險的“地下生命線”

近幾年，中國城市地下管線建設發展迅猛，地下管線管理難題亦越來越凸顯。施工破壞地下管線造成的停水、停氣、停電以及通信中斷事故頻發;“馬路拉鏈”現象已經成為城市建設的痼疾;由于排水管道排水不暢引發的道路積水和城市水澇災害司空見慣。1月8日，安徽望江縣經濟開發區污水管道搶修施工中，2人因搶救無效死亡。2014年4月和6月，蘭州、大連分別發生原油泄漏污染水源事件。

中國城市規劃協會地下管線專業委員會根據已公開報道統計的數據顯示：2009—2013年，我國直接因地下管線事故而產生死傷的事故共27起，死亡人數達117人，且呈逐年遞增態勢。

《財經國家周刊》記者了解，目前一半以上城市沒有開展地下管線普查，各權屬單位管理各自所有的管線信息沒有實現共享，尤其在經濟欠發達的中西部城市，問題尤為突出。

“一般地下管線使用30年左右處于維修更換期，目前很多城市地下管線正進入故障多發期。”中國城市規劃協會地下管線專業委員會副秘書長劉會忠表示。

他認為，地下管線事故發生的原因：一是配套建設不完善，地下管線規劃設計不符合安全技術標準;二是現有地下管線大多年久失修，很多城市地下管線遠遠超過了質量保證的使用年限，加之管線權屬單位運營、維護疏漏，造成漏損嚴重，引發地面建筑物坍塌、爆炸、中毒、觸電等事故;三是管線“打架”問題嚴重，在工程建設和地下管線鋪設施工中經常出現挖斷管線，造成停水、停氣、停熱、停電和通訊中斷，甚至人員傷亡的事故;四是地下管線檔案信息管理不全，地下管線家底不清。

基于地下管線的種種問題，此次全國范圍地下管線普查和建立信息系統意義重大。住建部城建司處長張曉軍對《財經國家周刊》記者表示，此次地下管線普查，不僅是摸清“家底”，掌握基本數據，更是要為城市建設和管理提供一張清晰的“地下地圖”，普查和信息系統建立后，將有利于提升地下管線的管理能力，頻繁發生的地下管線事故將由事后處理變為事前維護和管理。

難題待解

對于地下管線的普查重視，20年前便被提上議程，但目前地下管線的普查工作在有些城市仍未執行或執行不到位。接受《財經國家周刊》記者采訪的業內人士看來，最主要的原因是缺少頂層綜合性管理機構，缺少宏觀協調機制。

中國城市地下管線種類繁多，包括供水、排水、燃氣等8大類30余種管線;管理體制和權屬復雜，涉及中央和地方多個層面30多個職能和權屬部門。

“各種管線基本上都有自己的一張清晰‘地圖’，但集中匯總‘大地圖’時，各家會基于各種原因，不愿拿出來共享。以通信管道為例，涉及電信、移動、聯通、軍隊等權屬單位，地下管線普查會牽扯到各家的商業機密，在溝通時候，各家一般會答應提供相應的管線數據，但前提條件是有限度地公開。”張曉軍坦言，由于數據是有限度公開，就會造成普查數據不夠精準，只是切片式普查，這對于數據的長期更新利用會形成障礙。

不僅不同用途的地下管線權屬單位不同，即便是同一條管線權屬也不同。

一般而言，公用部分屬于政府或企業所有，用戶使用部分屬于使用單位或用戶所有，專用部分屬于專用單位所有，例如供水管道，由自來水公司或政府投資建設的主干管權屬自來水公司，小區內接入用戶的管線由開發商建設，權屬用戶，社會單位自建的供水管道權屬投資建設單位。

一位不愿具名的業內人士表示，目前供水、燃氣等基礎設施建設慢慢向市場化轉軌，管線普查就涉及如何管理和協調的問題。在發達國家，一般是政府采取回購方式，將交由市場的“生命線工程”回購以便于政府統一管理。

另一難題是普查和信息系統建立的經費保障欠缺。此次普查實行屬地負責制，由城市人民政府統一組織實施。“只是明確了地方政府的責任，中央財政卻沒有給予經費保障。各城市的發展狀況不一，地方財力好的城市好解決，但對于財政收入差的城市，沒有經費保障，意味著普查結果可能大打折扣。”張曉軍說。

在中國城市規劃協會地下管線專業委員會副秘書長劉會忠看來，對于地下管線的普查數據和結果運用缺少法律法規約束，缺乏法規保障、法律責任不明晰。比如，目前有的單位在提供管線數據時會注明，僅供參考。“僅供參考的數據，意味著出了問題，提供數據方不用承擔法律責任。目前多數狀況是懲罰弱勢，比如誰挖壞的就懲罰誰。”劉會忠說。

與此同時，目前地下管線管理基本上是各個行業領域的人在做，但涉及地下管線綜合管理的人才基本空白。此外，各城市間缺少獲取地下管線綜合管理的信息交流渠道和信息分享平臺。

統一監管勢在必行

地下管線是“生命線”，做好地下管線的普查和信息系統建立工作只是第一步，更重要的是確保普查信息的準確性和后續信息的持續更新。

在業內人士看來，打破部門條塊分割，通過立法授權建立一個對地下空間（包括地下管線）進行統一監管的機構，統籌城市地下空間和管線的規劃管理，勢在必行。如美國就有專門的政府管道安全機構。其次，建立城市地下管線數據的動態更新機制，及時更新和維護城市地下管線數據庫，是保證已建系統生命活力和管理有效性的唯一途徑。

劉會忠建議，學習美國地下管理先進經驗，即“811”專線作為全美統一的“挖掘前呼叫”號碼。任何參與拆遷、挖掘和建筑施工的個人或者機構必須在工程實施之前，通過該系統獲取目標區域的相關地下管道信息，并依照所獲得的信息進行施工。

另外，管道管理機構在收到請求之后，必須及時提供準確的管道位置信息。任何一方在不遵循這些規定的情況下導致管道受損，并進而危及人身和財產安全時，都將受到民事處罰。美國管道與危險物品安全管理局的數據證明，這種通知系統明顯減少了施工挖掘造成的管道事故。

針對普查和信息系統建立資金缺乏問題，劉會忠表示，可以將金融資本和社會資本結合，建立地下管線保護基金，實現各部門的共建共享。