金融立法的重點和難點

如何順應形勢，認真分析新常態下的金融運行特征，持續加強新常態下的金融法治建設？

改革開放至今，經過30多年的不斷發展完善，我國已經形成了較完備的金融業法規體系。但隨著我國經濟進入新常態，金融發展面臨更為復雜的環境和更多挑戰。

此時，如何順應形勢，認真分析新常態下的金融運行特征，持續加強新常態下的金融法治建設？如何改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架？當前金融立法的重點和難點又在哪里？

《財經國家周刊》專訪全國人大財經委副主任委員吳曉靈，就我國金融業的法律框架及進程進行了梳理和探討。

金融立法框架和原則

《財經國家周刊》：你長期在金融領域工作，在你看來，我國金融的法律框架是什么？

吳曉靈：金融的法律框架應該包含兩個大類“金”和“融”。

“金”是指，在現代信用貨幣制度下，中央銀行是信用貨幣創造調控的機構。一般說來，各國都有一部中央銀行法。中央銀行法最主要的是研究法償貨幣的創造。

“融”簡單說來是指票據法，票據分為商業票據、銀行票據、銀行承兌的商業票據等。這些票據本身跟貨幣有關系。

除了“金”和“融”以外，還有以法律關系為基礎的行為規范。譬如，日本《金融商品法》，對所有金融商品按照法律關系來規范。

我認為，我國按照法律關系來規范金融活動的行為，應該分為四個方面：

一是間接融資的債權和債務關系，主要指信貸市場。其最主要的特點是，金融中介機構自覺籌集的資金，存款人參加承擔機構的風險。

二是直接金融的債權關系和權利關系。證券市場不管是通過債權工具還是股權工具，主要特點是投資方要直接承擔融資方的風險。

三是第三方資產管理的信托關系，即金融中介機構按照協議合同管理財產，委托人享受收益承擔風險。

四是大數定律下的互助（保險）關系，即基于精算技術的經濟補償功能，投保人承擔經營機構的償付風險。

《財經國家周刊》：基于以上法律框架，我國金融立法的原則又是什么？

吳曉靈：金融立法的第一個原則就是，按照法律關系制定金融業務的行為規范和界定風險責任。具體說來：

第一，信貸市場的行為規范應該重在控制資產運用風險和機構風險。因為存款人要承擔存款機構倒閉的風險，這也是為什么我們對銀行設置很多審慎監管指標的原因。

第二，證券市場的立法重在信息披露和公平交易。證券市場的法律關系有債權關系和權利關系，投資人要承擔融資人直接的風險。

第三，資產管理市場是一種信托關系，此時受托人能否勤勉、忠誠、把客戶的利益優先，決定著委托人的利益能否得到保證，也就是立法的重點。

第四，保險市場的立法重在誠實信用交易和機構償付能力。

金融立法的第二個原則就是機構立法與行為立法相結合。機構立法，即機構的市場準入、推出和風險控制。行為立法，即金融產品的發行、交易的行為規范。

有的國家機構立法和行為立法是分開的。譬如美國的《證券法》界定的是證券發行和交易行為，沒有涉及證券機構的內容，是一部行為立法。而我國很多金融法律基本上囊括了從事某類產品的機構（如何準入，管理、退出）以及該類機構經營的產品規范，所以我國立法是機構立法與行為立法相結合。

第三個原則是厘清監管的邊界，即哪些行為可以由市場自律，哪些行為要由監管當局界定準入門檻。

第四個原則是法律實施的監督主體及罰則。一部法律一個行為規則，是否得以執行最關鍵的是處罰。如果違法成本太低，違法的人就多。譬如有些證券公司欺詐，但是現行最高罰款是60萬元，這也被市場所詬病。

金融立法的難題

《財經國家周刊》：就金融立法，你認為當前還有哪些亟待解決的問題？

吳曉靈：在貨幣法方面，1995年國家實施了《中國人民銀行法》。背景是改革開放以來經濟過熱，國家已經意識到必須要有人民銀行法，人民銀行也應該具有相對獨立性。當時立法結果是，央行可以獨立于地方政府、獨立于財政，但屬于中央政府的組成機構。

貨幣政策委員會是一個咨詢機構，可以提出貨幣政策調控趨向的建議，但是不能像其他國家的貨幣政策委員會一樣做出決策。

未來進一步修訂《中國人民銀行法》，我認為，首先，應該對央行宏觀調控的獨立性多加考量。是否具備條件，讓央行加強在貨幣政策執行方面的獨立性？

其次，央行金融穩定的職責。圍繞著央行該不該有監管的職責，背后就是，央行作為最后貸款人職責和監管職責是在一起好？還是相對獨立好？

在此次金融危機之前，國際上對這個問題有過討論。央行是金融市場的最后貸款人，甚至是金融市場流動性的最后提供者。美聯儲所謂的量化寬松貨幣政策，實際上就是在利率為零的情況下，央行直接購入金融資產。

央行的金融穩定職責該如何體現？《中國人民銀行法》第一條規定，為了確立中國人民銀行的地位，明確其職責，保證國家貨幣政策的正確制定和執行，建立和完善中央銀行宏觀調控體系，維護金融穩定，制定本法。這也說明，央行在我國的金融穩定中承擔了比較大職責。但是到目前為止，還沒有明確的可操作的手法，來體現央行的穩定職責。

第三，央行要進行貨幣政策調控，需要很多的基礎設施建設，包括基礎結算系統，金融產品的登記結算系統、金融統計等。

在融資法方面，《票據法》從出臺到現在應該大修了，但是由于其他法律所涉及的矛盾更多，所以《票據法》修法尚未提上議事日程。

《票據法》對實體經濟最大的制約，是要求票據發行必須有真實的貿易背景。從這點上來說，融通票據的合法性就受到質疑。央行在銀行間發行的短融券，這對于《票據法》在某種程度上有一定突破。

再有，現在很多票據都是電子票據了，這也值得關注。互聯網時代很多交易結算都是通過網絡進行，如果法律沒有對電子票據進行規范，對于市場來說就存在比較大的隱患。

《財經國家周刊》：除了“金”和“融”以外，以金融法律關系為基礎的行為規范，有哪些需要立法推進？

吳曉靈：金融市場分為證券、信貸、資產管理和保險四個市場。目前證券和保險市場，大家對于機構劃分的分歧不大。但是對于信貸市場，現在有很多分歧。

很多人理解信貸市場就是銀行發放貸款。但是信貸市場主體是否就是商業銀行，還能否擴展，大家分歧比較大。我認為，我們應該利用修訂《商業銀行法》的機會，立一個“銀行業法”。

銀行業的特點就是債務轉換的中介。目前，銀行業的最大特點是，存款是銀行業專屬壟斷權。我們是否可以通過立法，用負債方的特點區分銀行業機構，開放大額存款市場？

我國現在對存款市場是壓抑和管制的。相對于債券市場來說，對于開放存款市場，大家呼吁還不是很多。

現在大家都呼吁建立吸收小額存款，辦理存款、貸款、結算的民營銀行。而我個人認為，民營銀行吸收的是小額存款者的資金，若經營不善，風險比較大。因為存款、貸款和結算三者在一起，銀行可以創造信用貨幣。為了控制信用貨幣的量，各國都對銀行進行額外的審慎監管。

并不是說所有吸收存款機構都應該辦成商業銀行。以香港地區為例，對銀行業實行幾類牌照，不吸收存款的放債人、有限存款公司、有限持牌銀行、全牌照銀行。內地為什么不可以按照負債方的特點，來開放大額存款市場，允許一些機構吸收大額存款？

立“銀行業法”并不太復雜

《財經國家周刊》：在立法資源有限的情況下，立“銀行業法”會不會比較困難？

吳曉靈：我們看到，政策性銀行其實能夠在一定范圍之內吸收存款。政策銀行與其他銀行不同，是有財政補貼和財政信用的支撐。從業務角度講，也是吸收存款做債權業務，也應該歸在銀行業內。

但是從其他國家經驗來看，政策性銀行都是作為特殊法人，單獨立法，這也是最理想的。我國在1994年從成立三家政策性銀行開始，也提出了要單獨立法。但是對于政策性銀行與財政關系，與商業銀行業務是否競爭、交叉等方面，大家有分歧。

目前三家政策性銀行改制落地，在立法資源有限的情況，如果按照改革方案已經厘定的原則，寫入“銀行業法”，我認為是比較好的節約立法資源的做法。

不管吸收大額、小額還是有限范圍存款，只要做的是債權業務，都應該執行同樣風險控制的方法。從這點來說，“銀行業法”立法不是非常復雜的事情。

《財經國家周刊》：“銀行業法”如果推出，能帶來什么好處？

吳曉靈：作為商業銀行，所有業務要按照債權管理的各項規則來實行。其他機構跟商業銀行的區別不是資產，而是存款來源是大額、小額還是有限范圍，所以我們提出是否可以按照負債方區分銀行業金融機構的類別，然后規范資產業務控制風險。

銀行的資產業務有貸款類、信用貸款、保證貸款等。還有一類業務是融資租賃，這種業務是物權和債權結合在一起。今年，國務院連發了兩個文件，《關于加快融資租賃業發展的指導意見》和《關于促進金融租賃行業健康發展的指導意見》。金融租賃和融資租賃就業務本身來說，沒有太大的區別。融資租賃由于會計上的一些優惠條件，極大推動了企業的發展。也是中小企業沒有抵押物而獲得融資的一種好方式。

但是，我國長期以來沒有對融資租賃做很好的規范，存款市場也沒有開放，以致現在很多融資租賃都用出售返租的方式，做成了變相的貸款業務。

如果我們能通過立“銀行業法”，從資產方規范融資租賃業務，對于其他意向做存款業務的機構，給其一個有限范圍的銀行牌照，這樣可以解決信貸市場很多扭曲行為。

金控立法需探討

《財經國家周刊》：隨著全球經濟一體化發展，金融自由化不斷推進，金融業的綜合經營已經成為一種全球趨勢，我國的機構同樣也是身涉其中。金控立法涉及到哪些問題？

吳曉靈：我們的一些商業銀行，現在已經成了以銀行業務為主體，入股了證券、保險、信托業務，這是客觀事實。我們的保險機構也入股了銀行、證券、信托機構。綜合經營已經成為我國金融客觀現實。

中國金融業綜合經營應該采取什么模式。從國外經驗看，一種模式就是在一個法人內部可以做銀、證、保系列業務，這在中國現有的法律框架下不太容易控制風險，監管層也不太主張法人綜合經營。

還有一種模式就是通過投資控股或者全資附屬來做其他金融業務。一個集團可以控股銀、證、保，但是一個法人不能去做多種金融業務。現在銀行間債券市場的承購包銷業務，是唯一的同一法人做的不同類金融業務，也就是銀行做了證券業務。

如果集團控股綜合經營，就涉及到是純金融控股公司還是事業型金融控股公司。

所謂純金融控股公司，就是控股公司只進行資本運作，譬如平安金控、光大金控和中信金控。事業型金控，就是控股公司同時經營某類金融業務，我們的商業銀行實際上已經變成了事業型金控公司了。

我們在修訂《商業銀行法》的時候，銀行業能否直接投資其他類金融機構，成為一個非常關鍵的問題。

有觀點稱，純金控公司比事業型金控公司，控制風險好，可以減少金融業務風險傳染。如果法律規定，銀行不得投資其他金融機構，除非變成一個純金控公司。但是目前大型商業銀行全部都是上市公司，這在操作起來難度非常大，成本高。這些問題都值得好好探討。

《財經國家周刊》：金融立法是一個系統，就商業銀行的業務而言，你認為還有哪些法律需要修訂？

吳曉靈：商業銀行還涉及了資產管理業務。這種業務是信托關系。我們現行的《信托法》是一部信托關系法，并沒有對信托機構作出規定。我國商業銀行客觀上已經開展了信托類業務，譬如私人銀行，某些銀行理財產品等。

未來，銀行如果還能做資產管理業務，誰來管，根據什么樣原則來管必須明確。這個就需要修訂《信托法》來明確。明確信托經營的基本原則，各類信托業務的市場準入，包括民事、商事、公益等各種信托。目前最主要的是，通過修訂《信托法》來明確信托財產的獨立性，對抗善意第三方，不重復納稅。