Charter Cities：城市之夢還是私有化的烏托邦？

在一條狹窄、破敗的土路盡頭是一座煤渣磚砌成的建筑，這就是洪都拉斯阿瑪帕拉市（Amapala）的市政廳，市長阿爾貝托·克魯茲（Alberto Cruz）面對著聚集在此的數百名選民，擦了擦他白色棒球帽下的汗水。7月的高溫帶來一種壓迫感，再加上被數百人一直盯著，克魯茲臉上的汗珠不斷地冒出來。他面前的人越來越多，漸漸擠滿了小房間并延伸到隔壁，房間外的人透過布滿灰塵的金屬紗窗凝視著克魯茲，他們渴望不斷地向他發問，詢問關于一部新法的問題，這一充滿爭議的法律可能永遠改變他們的生活。

“我在此不是要捍衛或譴責一部法律，我不會去做或規劃一件我不了解的事情，”克魯茲對著人群說，“但是我們需要去為吸引投資而開放。”

“這部法律的通過，沒有咨詢在場的任何一個人。”一名男子在人群中抗議道。

“我們只是漁民和農民，”另一個人從椅子上站了起來，一邊在空中憤怒地揮舞著手指一邊說道，“我們不會坐視那些為富人利益而設的模范城市的入侵。”

房間里爆發出熱烈的掌聲。

一個激進的經濟實驗

在這個南美洲最貧窮國家的最貧窮角落里，一個激進的經濟和政治實驗可能很快就會開始。去年5月，洪都拉斯最高法院裁定支持一個憲法修正案及其配套法律，這些法律法規允許建立“為了經濟發展和就業的區域”（縮寫為ZEDEs）。這些區域有時也被稱為“憲章城市”或“模范城市”，它們是建立在洪都拉斯領土上的準主權實體，獲外國投資者支持。

和世界上許多國家出現過的經濟特區不同，憲章城市不僅僅是通過減稅或其他靈活經濟政策來吸引外國直接投資，而且還擁有普通城市所沒有的高度行政自治權。根據前述憲法修正案，它們可以制定自己的法律、設立自己的法庭，甚至建立自己的警察隊伍。

第一個憲章城市可能建立在洪都拉斯南部風景如畫的豐塞卡灣（Gulf of Fonseca），那里屬于瓦勒省（Valle），一個只有17.6萬人口的小省份。

洪都拉斯政府提議阿瑪帕拉市—一個由幾個島嶼組成的地級市—作為“憲章城市”的試驗田。合作方則是“韓國國際合作機構”（KOICA），韓國的一個雙邊援助辦事處，他們正在分析一份400萬美元的可行性報告。憲章城市的支持者—包括洪都拉斯國內的和世界各地的，以及美國著名的自由市場擁護者們，為他們所看到的而歡呼：在洪都拉斯這個出了名的不穩定國家的一角，一種新的方式將帶來投資、就業和法治。

不可否認的是，洪都拉斯是一個極度貧困、犯罪率畸高、成千上萬人嘗試跨境逃離的國家，因此似乎再發生什么，大家都不會感覺過于激烈了。但憲章城市是否還是太過激烈了？無數關于如何操作、運行的問題仍然沒有答案，因為政府在制定憲章城市相關法律的過程中透明度實在太低了，幾乎沒有提供任何信息。批評者們為迄今為止呈現出的跡象感到擔憂—政府操作的不透明、憲章城市的非民主特性、幕后的條款、人們易受發展影響的弱點，這一切都在預示著憲章城市的掠奪性，遠非私有化的烏托邦。

而這些也都深刻影響著洪都拉斯貧困社區的福祉，并對國家主權造成負面影響。

在阿瑪帕拉市市政廳會議上，人們的焦慮是顯而易見的。一些人希望政府能和他們真誠地對話，告訴他們憲章城市對他們來說意味著什么；另一些人則堅持認為他們永遠也不會允許憲章城市出現在自家的地盤上。

“這是我今生讀過的最危險的東西了，”一名女士手中拿著一份破舊的憲章城市法律復印件說道，“整個法律都是個騙局。”

尋求洪都拉斯的出路

2009年，受人尊敬的美國經濟學家保羅·羅默（Paul Romer）在英國的一次TED會議上拋出了一個驚人的想法—憲章城市。羅默認為，理論上來講，任何一個發展中國家都可以劃出一塊地，將政治、經濟、法律、法規委托給某個民主政治及經濟發展高度完善的國家（比如挪威）去管理。他稱這個設想為“Charter Cities”，即憲章城市。

羅默的想法當時登上了《大西洋》月刊和《紐約時報》的頭條，也引發了巨大爭議。國際化發展理論的擁護者批評憲章城市是新殖民主義。但這一理論也不乏支持者，羅默先是說服了時任馬達加斯加總統拉瓦盧馬納納，后者同意租賃超過120萬公頃的土地給韓國大宇公司，主要發展模式是玉米種植和棕櫚油出口，這個憲章城市規劃差點就實施了，但后來拉瓦盧馬納納被迫辭職，主因就是國民強烈反對他把土地交給外國人。

大約在同一時間，洪都拉斯總統塞拉亞在政變中被推翻，取而代之的是更保守的波菲里奧·洛沃·索薩。新總統面對的是一個可怕的境況：60%的洪都拉斯人口生活在貧困之中；謀殺率持續攀升；移民美國的人數飆升，以至于國內制造業協會發起了一場懇求工人留下的運動。

在尋求吸引外國投資的過程中，索薩總統的助手奧克達維爾·桑切斯發現了羅默的演講記錄。這和索薩在競選活動中曾經用過的一名美國顧問的想法不謀而合，該顧問名叫馬克·克魯格曼，是一名美國政治顧問，曾是美國總統羅納德·里根的演講稿撰稿人。羅默和桑切斯組織了一次會議，然后開始著手計劃在洪都拉斯打造憲章城市。“我的感覺是，這是值得投入時間和精力去做的有益之事。”時任紐約大學斯特恩商學院教授羅默說。

2011年年初，洪都拉斯國會通過了一項憲法修正案，允許設立“特殊開發區”（REDs），這有點像羅默的憲章城市，只不過沒有托管方，它們受洪都拉斯政府任命的一個“透明度委員會”監督，將擁有自己的地方法規和司法權。羅默說他本人也是這個“透明度委員會”的成員之一，該委員會將為每個特區挑選一名行政長官。當這些特區發展出了必要的機構和人群，就可以進行自己的地方選舉，從而過渡到民主社會。

這項憲法修正案引發了一系列法律挑戰，并遭遇批評人士的強烈抗議，他們認為這是對主權和人權的威脅，特別是有消息指政府正在考慮把北部原住民地區作為開發區。人們對于特區事宜幾乎未曾被公開討論過而感到憤怒。當洪都拉斯政府在未咨詢羅默的情況下和一群投資者簽署了諒解備忘錄之后，羅默也疏遠了特區項目，理由是其透明度太差。

2012年10月，洪都拉斯最高法院憲法議事庭以4：1的結果裁定特殊開發區違憲。然而，兩個月后，那4名投票反對特區的法官被國會革職了。

2013年1月，有關設立憲章城市的新憲法修正案浮出水面。

缺乏透明度導致人們惴惴不安

在洪都拉斯首都特古西加爾巴有4份日報，經濟學家費爾南多·加西亞每天至少要買其中的3份，然后把報道剪下來，按照主題粘在一起。他的憲章城市剪貼簿已經超過了100頁，全是各種報道和法律文件，其中包括一份2014年2月11日發布的官方文件的副本，在那一天，“采用最佳實踐委員會”（CAMP）21名成員的名單被公布了出來。該委員會的權限非常大，他們依照“國際最佳實踐”標準，有權批準憲章城市的地方法律，為憲章城市推薦法官，為未來的擴張預留地塊。

“我曾期望他們都是些擁有極高國際聲譽和國際地位的人。”加西亞說，但事實并非如此。

CAMP里幾乎全是自由主義市場者，而且大部分都不是洪都拉斯人：芭芭拉·柯姆，自由主義者，奧地利哈耶克研究所所長；理查德·拉恩，美國自由意志主義智庫卡托研究所的高級研究員；邁克爾·里根，美國前總統羅納德·里根的兒子；馬克·斯庫森，古典自由主義者，經濟學家，FreedomFest研討會的發起人；格羅弗·諾奎斯特，美國反增稅“十字軍”，美國稅制改革協會主席。CAMP還設有一個5人的常設委員會，負責處理憲章城市的細節監督。由CAMP指定的技術部長負責每個憲章城市的日常運行。至關重要的是，與特殊開發區不同，沒有任何法律法規列出什么時候、什么條件下一個憲章城市的控制權將會被交給當地民眾。

加西亞和其他批評者擔心，這些自由市場主義者，再加上缺乏保障民主的監督措施，會導致憲章城市將來只會去迎合其贊助企業。甚至一些憲章城市的支持者也擔心會變成這樣，包括羅默本人。如今生活在特古西加爾巴的馬克·克魯格曼，是常設委員會的聯合主席之一，他認為反對者只會捍衛現狀，卻不提出更好的想法。

公民投票是創建憲章城市的技術需求。但是，克魯格曼指出，也有例外，對于那些人口密度較低的地區，例如洪都拉斯的某些海岸城市，“實在是太空了而無須爭搶”。

目前，瓦勒省非常有動力去創建一座憲章城市或免稅區。在很大程度上是因為韓國KOICA正在進行的可行性調研。去年6月，洪都拉斯官方代表團，包括克魯茲市長和其他地方領導人，曾前往韓國首都首爾進行考察，在那里他們聽取了一些介紹，建議他們如何同投資者們協同工作。瓦勒省議員何塞·阿爾弗雷多·薩維德拉說道：“他們還談到了融資等復雜議題，談到洪都拉斯政府必須尋找投資伙伴。他們明確表示自己對瓦勒省感興趣，因為洪都拉斯是中美洲的中心，而瓦勒省是從太平洋到大西洋的通道。”

目前，關于瓦勒省憲章城市可能會是什么樣子的具體細節還很難得出。由KOICA在去年3月份發起的初步調查從幾個方面分析了該地區的發展潛力，例如土地成本、人口密度、月降雨量等。KOICA拉美組的主管金大煥指出，瓦勒省省會納考梅被考慮作為未來憲章城市的中心，其可連接到附近一個港口，可以成為一個物流中心。他補充說，KOICA和洪都拉斯政府計劃2015年春天開始招募投資者。

但與此同時，特古西加爾巴的官員們則守口如瓶。例如，政府官員艾巴爾·迪亞茲，同時也是憲章城市常設委員會成員之一，拒絕對憲章城市的未來提供任何細節，理由是KOICA和洪都拉斯政府之間的保密協議。缺乏透明度導致人們惴惴不安，人們想知道憲章城市是否會帶來經濟利益，抑或是會掠奪他們原本就有限的利益。在瓦勒省的許多地方，包括阿瑪帕拉市，這都是個大問題。

即將改變的老虎島

即將開建全球第一個憲章城市的阿瑪帕拉市，其主體是豐塞卡灣最大的島嶼“老虎島”（El Tigre），該島曾經是洪都拉斯最重要的港口，但由于缺乏連接到大陸的橋梁，其經濟發展希望最終破滅了：1979年，港口被轉移到了大陸。這使得阿瑪帕拉市的發展陷入低迷狀態，時至今日都未能走出低谷。該市的大多數居民生活在貧困中，居住在泥墻泥地的棚屋里。而在阿瑪帕拉市那些小一點的島嶼上，人們甚至無法獲得穩定的飲水和電力供應。

經濟學家米格爾·費利克斯在阿瑪帕拉市長大，他對那里懷有美好的記憶，當他還是個小男孩的時候，雖然穿不起鞋，但卻是班上最好的學生，他經常在港口幫忙往集裝箱裝貨。長大后，費利克斯成為了總統顧問和洪都拉斯國家中央銀行經濟顧問。如今已經退休的費利克斯最大愿望就是能夠看到家鄉東山再起，而他相信憲章城市能促成這一愿景的實現。“為了使南部崛起，我們必須打造這些模范城市。”如今生活在特古西加爾巴附近的費利克斯說。

奧馬爾·紀廉，專門負責海灣區域發展的政府專員，也贊同這一說法。他認為，在瓦勒省的憲章城市阿瑪帕拉打造強勢港口，有望未來與另一個憲章城市附近的“加勒比港”形成完整連接。“我在想象……一個大區域，銷售所有來自中、日、韓三國的商品，同時創造了就業、繁榮了商業、帶動了建筑業，一所所學校也隨之出現。如今這是一個蕭條的地區，但它是美麗的，未來它會像法國南部海岸一樣（繁榮）。”

然而，另一些人則沒那么樂觀，他們認為，未經選舉產生的管理者和投資者，未必一定會想去改善海灣居民的生活。從“老虎島”乘快艇，10分鐘就能抵達附近的小島Inglesera，很難想象開發商們會放棄在這個棕櫚搖曳、海浪輕拂的地方建五星級度假勝地，轉而去建集裝箱碼頭。羅道爾夫·帕切科是個漁民，他們家在此居住已經六代了，現在他很擔心被驅逐。大約兩年前，他口中的“有錢人”開始出現，律師和持槍的人過來告訴他，這塊地已經被售出，他們一家會因為非法占據而坐牢。

阿瑪帕拉市圣克魯斯教堂的羅杰·盧德瑞·加洛神父指出：“這里的大多數居民都沒有地契，這使得像漁夫帕切科這樣的人很容易被驅逐，而他很擔心憲章城市會利用這一點。”他也反對憲章城市，因為他懷疑在根本沒有監管的情況下，憲章城市有關就業的承諾能否落實。雖然相關法律規定，在憲章城市里，90%的勞動崗位必須給洪都拉斯人，85%的工資收入必須給洪都拉斯人。“我們這里根本沒那么多受過職業培訓的人去完成所謂的90%的比例，”加洛說道，“憲章城市能為這些窮人提供什么崗位？這里沒有建筑師、沒有工程師。這里的人是文盲。”他也擔心保護工人的相關法律難以到位。

不過，身為政府官員的艾巴爾·迪亞茲則指出，外國公司設立的組裝工廠能夠為憲章城市的當地人提供工作崗位。“當他們（外國投資者）在洪都拉斯設置加工廠的時候，也遭遇了同樣的批評，但事實證明，這些工廠是為國家創造就業機會的最重要的部分。”迪亞茲說，“當加工廠剛來到的時候，人們確實不知道如何去獲得工作，但他們后來學會了。”

這些工廠雇傭了大約12萬洪都拉斯人，其平均工資收入比最低工資線高出60%左右。但湊巧的是，韓資工廠目前正因涉嫌違反勞動法而被調查。

彷徨中的“烏托邦”

讓我們把視線返回到老虎島，漁夫帕切科忙碌了一上午之后，拖著空空的漁網回到了家，他幾乎沒有辦法繼續養家了，他說自己歡迎那些能帶來就業機會的投資。然而，他對憲章城市完全不了解，也不知道那將如何影響他的家庭。“我們生活在貧困當中，”帕切科微瞇著眼睛凝視著海灣說道，“但我們生活得很快樂。”

經濟學家費爾南多·加西亞仍然堅定地認為憲章城市根本就不該存在。他和羅默的觀點針鋒相對。而類似的糾紛也出現在阿瑪帕拉市的市政廳會議上。當地的環保主義者麗安娜·科雷亞（Liana Corea）稱：“洪都拉斯的政治家們思維更像商人而非州長。”她指出，哥斯達黎加、巴拿馬這些國家沒有設立憲章城市，經濟發展卻相對強勁。

作為阿瑪帕拉市的市長，克魯茲現在陷入了左右為難的境地。即使設立了憲章城市，地方政府也難以從稅收中直接受益，因為受益者其實是托管方。克魯茲希望盡快了解更多的關于憲章城市的東西。目前他選擇相信中央政府。

“我相信總統的話，”克魯茲說，“總統說了，‘市長們，如果憲章城市決議未獲通過，我們要尊重人民的決定。’”