專項轉移支付瘦身難

在深化財稅體制改革中，壓縮專項轉移支付，是其中重要一項。十八屆三中全會《決定》提出：“清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套?！?/p>

一直以來，我國的轉移支付體系都存在一般性轉移支付過低、專項轉移支付過高的問題。由于專項轉移支付涉及專項資金安排權，緊密聯系“部門權力”，為了爭取更多的專項資金，“跑部錢進”現象屢禁不止，同時也形成專項轉移支付“小、散、亂”的特點。

為了規范此現象，今年起實施的新預算法對轉移支付的設立原則、目標、預算編制方法、下達時限等作出了規定。國務院2月出臺的《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（下稱《意見》）則制定了更為詳細的細則。

實際操作中，地方政府雖努力壓縮專項，但只能針對省級及以下財政。中央一級壓縮專項轉移支付的阻力依然很大。

“專項轉移支付實際是權力配置問題，只有上級政府的決心才能推動?！眹倚姓W院教授時紅秀對《財經國家周刊》記者表示。

四川定向轉移支付改革

在壓縮專項轉移支付上，四川省從2013年就自創了定向財力轉移支付改革。具體做法是建立介于“專項”和“一般”之間的過渡資金，將部分轉移支付資金項目管理權下放市縣，由市縣自主統籌安排，調動市縣積極性，明確市縣主體責任。

“我們試圖在專項轉移支付和一般轉移支付之間找到一個過渡帶?！彼拇ㄊ∝斦d廳長王一宏向《財經國家周刊》記者介紹道：“專項轉移支付本來是部門自己負責管項目管資金，現在要把它過渡到誰都說了不算，按照制度走，不定項目，把轉移支付的決策權交給受益一方，由受益方層級政府去行使項目管理權?！?/p>

定向財力轉移支付在規劃方案初期就堅持保持三個不變：歸屬不變，管資金的部門不變，該部門的基本權限不變。變的是方式：原來直接把專項資金分到具體的個別項目上，現在只需要定方向，把額度分到需要支持的地區，由該地區政府根據實際情況決定使用方向。

“以教育生活設施為例，權屬還在教育廳，但是錢具體給哪所學校，是建浴室還是宿舍，由當地政府說了算。”王一宏說，誰花錢誰負責，權屬單位今后就照此去做檢查、評價。

這種“明確方向、額度下達、項目備案、績效掛鉤”的模式，從制度上避免了跑項目、爭資金的問題，也是優化轉移支付結構、減少專項轉移支付的現實選擇。把以前過多過散的專項，合并起來改為一般性轉移支付。

“現在下發預算的時間明顯提前，以前省里要把錢先分到項目，等齊了要到下半年，現在資金的使用效率大大提高?！蓖跻缓暾f。

這將逐步統計到一般轉移支付中，因為符合一般轉移支付不帶項目的特征。啟動實施這項改革以來，四川省級專項預算項目壓縮了40%以上。

也有財稅專家認為，按照法律，預算編制必須要到項目，強調預算細化。這種不到項目的預算怎么編，如何向人大報告，值得探討。

山東建立引導基金

山東的專項轉移支付改革也有較大進展。省級專項轉移資金從2013年的243項壓減到了今年的71項，兩年減少70.8%。今年山東省的一般性轉移支付占到公共財政的62.1%，這意味著專項轉移支付只有37.9%，達到《意見》規定40%的水平。

改革前山東的專項資金涉及50多個部門和單位，幾乎每個政府部門都有專項，有的部門甚至十幾項，不少項目跨部門交叉重復。

從2013年開始推進轉移支付改革后，山東采取“壓減一批、結合一批、調整一批、整合一批、下放一批、并入一批”的辦法，省級專項資金從2013年的243項壓減到去年的99項，今年又進一步壓減到71項。并且，2015年新增的財政支出，全部通過現有資金統籌解決，首次實現省級年度預算不新設專項。

“今年年初我們安排預算的時候，專項資金的數，統統壓減10%，產業性資金再拿出30%建立政府引導資金，等于產業領域我們壓了40%。”山東省財政廳廳長于國安對《財經國家周刊》記者說。

由此收回資金23.66億元，加上清理收回的到期和一次性項目資金34.18億元，共同用于增加一般性轉移支付和公共服務支出。

山東省財政廳還將改革進行了制度化，出臺《省級財政專項資金管理暫行辦法》，給專項資金的設立和管理定下規則。按照辦法，今后凡市場競爭比較充分的領域，一律不再安排專項資金;各級要在“十三五”前大幅度壓減或取消競爭性領域專項。

“搞引導資金是改變過去的部門分錢，引導社會資本來參與建設。這個基金政府不干預，只規定方向，具體的投資由基金公司來投。”于國安介紹。

山東省準備用三年時間拿出100億元，籌建13支左右的基金，吸引社會資本1000億元。

部委壓專項太難

資料顯示，去年，中央專項轉移支付項目從220個減少至150個左右，壓縮了近三分之一。今年的財政預算報告中，中央對地方轉移支付為50764.71萬億，其中專項轉移支付為21534.34萬億，占比42.2%。

但是真實的情況可能并沒有這么樂觀。根據審計署曾經披露的數據顯示，2012年專項轉移支付加上一般性轉移支付中具有限定用途的5項資金后，實際規定了專門用途的轉移支付占中央轉移支付的比例為64.42%。

限定具體用途的一般性轉移支付性質上等同于專項轉移支付，按此計算，2012年一般性轉移支付的比例僅為35.58%。2013年及2014年的數據未披露，但可以想到，2014年真實的一般性轉移支付占比可能比預想中低。

接近財政部的相關人士告訴《財經國家周刊》記者，合并更多來自技術層面，實際上，各個分管專項的部委并沒有被壓縮掉分錢的權力。今年有部委的專項資金沒減反增，又增加了數百億元。

上述內部人士表示：“跟省里壓專項靠省委省政府一樣，財政廳能做的有限。部委一級情況類似，須要中央的決心和魄力?！?/p>

“現在對于轉移支付的法律法規，更多的是從管理流程上的改良和規范，但是離真正的規范還早著呢，這是公共資源配置的問題。”時紅秀說。他認為厘清政府間事權和支出責任，進行政府間財政體制的調整才是關鍵。