2015宏觀調控新思維

一年一度的中央經濟工作會議，部署了2015年我國經濟工作的方向和重點，釋放出諸多政策信號，因而備受關注。在宏觀調控方面，特別強調，“積極的財政政策要有力度，貨幣政策要更加注重松緊適度?！?/p>

什么樣的財政政策才算“有力度”，而“松緊適度”的貨幣政策又該如何理解和把握？圍繞這些問題，記者日前專訪了財政部財政科學研究所副所長蘇明、國務院發展研究中心宏觀經濟研究部第一研究室主任陳昌盛。

有力度還要創新手段

蘇明認為，實施積極的財政政策有其必要性。自2008年下半年開始，為了應對國際金融危機，我國開始實施積極的財政政策至今?？偨Y這一階段積極的財政政策，其特點可以概括為大幅度減稅、大幅度擴大投資規模以及大幅度擴大赤字和債務規模。

在2015年，根據中央經濟工作會議的要求，我國將繼續實施積極的財政政策，這是由中國當前所面臨的國內外經濟形勢所決定。分析國際經濟形勢，不難看出所呈現的分化局面，美國經濟復蘇的進程加快，然而日本和歐洲依然面臨著衰退風險，新興國家經濟形勢的壓力也較大，所以綜合來看，雖然2015年國際經濟形勢將呈現出基本趨穩的態勢，中國面臨的國際經濟環境卻依然比較復雜，這為中國經濟增長帶來一些不確定性。從國內情況看，經濟增長的形勢相對嚴峻，潛在增速放緩，短期內有下行壓力，中國經濟進入新常態，正在進行深度結構調整。

眾所周知，財政政策與經濟形勢密切相關。財政部部長樓繼偉在日前召開的全國財政工作會議上表示，客觀分析經濟新常態下的財政形勢，財政收入由高速增長轉變為中低速增長。

在這樣的背景下，要堅持穩中求進的經濟總基調，保持經濟穩定，不出現大幅下滑，實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策就具備了必要性。

積極的財政政策如何做到“有力度”？對此，蘇明首先強調，不能為了表現出有力度，而把財政政策涉及到的各項內容都進行加力，這樣的理解存在誤差。在他看來，積極的財政政策“有力度”主要表現在四個方面。

第一，為了應對經濟形勢，進行結構調整，改善民生，支持相關產業發展，需要一定的資金力度，資金力度依靠財政收入，當財政收入進入新常態，呈現低速增長時，就需要依靠赤字和政府債務，所以在2015年，赤字和政府債務非常需要也有可能適當擴大規模，但是不會對全局及長遠帶來大的風險。

第二，實施積極的財政政策過程中，適度的投資增長仍然必要。雖然上一階段大規模的投資計劃造成了一定程度的產能過剩，不過新一年度在基礎設施等領域依然存在可能的投資空間?？梢钥紤]從財政收入中安排出一部分資金用于投資，不過在規模增加的同時要重視資金使用效果，不能使資金一撥了之。

在保障投資力度的前提下，更要創新投資方式和手段。手段之一是針對一些特殊的行業把財政貼息利用好，通過財政適當承擔一部分銀行貸款的利息。手段之二是財政股權投資，這作為一種新手段，在我國的一些地區，如廣東省、北京市已經先行一步，通過財政股權投資的方式支持相關產業的發展，下一步可以考慮在總結研究這些地方經驗的基礎上擴大股權投資的方式。手段之三是調整投資環節。過去，財政的投資更多的是安排在生產環節，在新的年度以及未來，根據國家的政策導向，可以考慮把一些資金安排到消費環節，這種安排對支持產業經濟發展的效果更加直接，畢竟支持消費者，就等于支持了生產者。手段之四是利用好PPP模式。PPP模式是融資模式的創新，也是管理方式的創新，通過政府資本與社會資本的結合，用政府資本引導和撬動大量的社會資本。它的本質是使社會資本參與公共事業的發展和建設。手段之五是利用好政府采購。2014年我國政府采購的規模大約在1萬4千億元，占財政支出的比重在10%左右，與美國30%的比重相比，可以說未來的發展空間還有很大。以后的發展趨勢，不僅是規模的提升，政府采購的范圍也要不斷拓寬，涵蓋商品采購、工程采購、服務采購等等方面。同時，未來政府采購要更多的發揮政策性功能做好三件事情，即發展綠色采購，發展中小企業采購，發展技術創新的采購。通過這五個手段的綜合應用，凸顯財政投資的效果，進而使其在穩增長、調結構、保就業等方面發揮一舉多得的作用。

第三，2015年或許并不適合繼續出臺大量新的減稅優惠政策，而且客觀地說，大規模減稅會使國家難以承受，所以重點在于把過去已經出臺的稅收優惠政策貫徹執行消化好。

第四，繼續深化稅制改革。首先繼續推行生活服務業、房地產業、建筑業和金融業領域的“營改增”，爭取按照國務院部署在2015年使“營改增”全面完成。其次是資源稅改革，2014年12月1日起已經開始實施全國煤炭資源稅由從量計征改為從價計征，同時清理相關收費基金，原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零，相應將資源稅適用稅率由5%提高至6%。表面看這項改革似乎是資源稅費的調整，實際是理順了資源開發的成本和收益關系，對我國資源節約、合理開發以及對環境保護都十分有利。另外期待在新的年度中環境稅能盡快完成立法程序?！俺雠_環境稅也并非沒有難度，最大的難點在于稅率，核心是在企業的承受能力和改變環境的需求之間如何選擇和平衡。至于環境稅該由誰征管的問題，目前的主流觀點是由稅務部門主導，環境部門配合?！碧K明認為。

加力也要增效

此前，有研究人士分析，由于目前財稅體制改革尚處“引而未發”狀態，制約了財政政策的操作空間，此時創新貨幣政策工具可以承接部分財政政策的結構調整功能。2014年底，央行啟動了兩年來的首度降息，引發市場猜測，認為這是貨幣政策由穩健轉向寬松的信號。不過，此后的中央經濟工作會議為2015年貨幣政策定下基調，即繼續實施穩健的貨幣政策，同時強調“貨幣政策要更加注重松緊適度”。

貨幣政策為什么需要松緊適度？陳昌盛分析，現階段整體看，市場上雖然有大量貨幣存量，不過貨幣向實體經濟的傳導并不暢順，金融體系的自我循環問題比較突出。客觀地說，金融體系中資金如何有效向實體經濟傳導是體制問題，難以在短期得到解決。但是實體經濟需要資金，如果此時貨幣政策過于寬松，資金配置模式尚未根本變化的條件下，會使現有的一部分資金流向房地產業、地方政府融資平臺、過剩產能等領域，進而導致以往積累的問題繼續惡化，這是各方所不愿看到的。但是同時實體經濟正在面臨調整，其中的新興部門增長需要必要的資金，如果貨幣政策過緊，會導致原本緊繃的資金鏈更加緊張，甚至會使局部風險加快惡化。所以，此時的貨幣政策既要強調穩健又需要松緊適度。

松緊適度強調的是靈活性。一方面要根據實際情況，特別是在總量基本穩定的情況下，多采用結構性工具。比如可以利用央行創新的各種短期及中長期的定向的結構性工具發揮流動性的調節作用。也可以利用一些非對稱性的貨幣政策，比如近期推出的存款口徑調整新政，將部分原在同業往來項下統計的存款納入各項存款范圍，上述存款應計入存款準備金交存范圍，適用的存款準備金率暫定為零。這項規定相當于變相降低存款準備金，屬于結構性政策。另一方面，靈活性體現在對風險變動的實時關注，如果市場風險有上升趨勢，政策要根據市場的條件、風險狀況做出適時的調整。

問題回歸到財政政策，對于“有力度”的提法，陳昌盛認為應該從“加力”和“增效”兩個層面分析和把握。

增效就是強調資金的使用效率，把資金更好的使用在有效的結構上。特別是在近兩年財政征收頗感壓力，財政并不寬裕的情況下，注重財政支出效果是必要的。

在加力的層面，從中央政府的角度看，除了前文所說的擴大赤字和政府債務規模，繼續推行減稅清費措施之外，另一個方面是繼續實施固定資產的加速折舊，以及對存量資金的盤活，發揮出資金的實質性作用，既可支持實體經濟的發展，也可支持投資引導的項目。

從地方政府的角度看，在2014年已經出臺的文件中已經明確了未來地方政府融資平臺和地方政府債務的管理，但是地方政府既要建設也要發展，根據文件精神，未來地方政府要探索發行專項政府債和一般政府債，并納入預算管理，這兩方面在2015年的突破對地方加力會更有益。

對于地方政府在2015年可能會面臨的財政壓力，陳昌盛預測，一是加強地方政府債務管理，特別是要厘清政府該直接承擔的政府債務和應該剝離的或有債務。二是地方債的發行，繼續拓展一般債券的發行空間，特別是讓有良好條件的地方，在融資平臺支持力度下降，基礎設施等各方面建設任務加重，自身壓力較大的情況下，能夠有新的資金來源和渠道。三是加強推進地方國有企業改革，加快國有資產管理模式創新，包括政府資產負債表的編制等基礎性和綜合管理工作的推進。

陳昌盛特別強調：“從短期來說，核心的還是在穩增長的角度下，如何使政府從以往注重招商引資、抓大項目的思維逐漸轉換成通過改善競爭環境、提升基礎設施等方面為市場營造良好的環境，重點是扶持中小企業的發展，促進要素向創新集聚局面的形成?！?/p>

當被問及積極的財政政策何時會退出時。陳昌盛表示，從調結構和穩增長兩個角度來說，積極的財政政策還有很大的作用，另外，積極的財政政策自身也還有空間。當經濟調整進入相對穩定的階段后，積極的財政政策應該退出，至少應該轉變為中性的財政政策。他判斷時間窗口或許在2016年左右，取決于經濟回調趨于結束的時點。陳昌盛說：“我們判斷出口調整現在基本到位了，如果在2016年左右房地產調整能夠基本結束，整體的宏觀經濟形勢進入中高速增長的相對穩定期，可以考慮財政政策逐步回歸中性。”

《新理財》：在新常態下，財政收入由高速增長轉變為中低速增長，未來我國的減稅空間還有多大？

蘇明：2015年的減稅措施恐怕還是聚焦在“營改增”以及把已有的減稅政策安排好，繼續擴大減稅空間有限。因為過去的減稅政策和項目已經很多，包括大量的區域性規劃，無論由哪個部門制定，在當時都有它的合理性，但是每一個區域性的規劃都帶有減稅措施，而這些措施已經出現了擴大化，應該制止。國務院已經出臺新的政策，規定地方政府不能隨便減稅，一些非中央政府同意的減稅政策到期要取消、清理。所以我的理解是減稅下一步不是擴大化而是處于收縮的趨勢。

我認為，未來減稅的政策趨向，應該以產業優惠為主、區域優惠為輔。產業優惠可以參照國際經驗，根據理論上的定位分析，針對一些特殊行業、產業、設備、產品安排減稅，比如農業是弱勢，對其要適當減稅;基礎設施帶有公益性，應該給予一定的減稅;對某些高新技術產業、戰略型新興產業等等也可適度減稅;對一些處于起步階段的新業態，由于它們在投入市場化運行時，成本相對較高，也可以給予一定的稅收優惠政策。

區域為輔是針對特殊區域安排稅收優惠，而不能泛化，無論產業和區域都需要聚焦。在我看來，我國未來區域稅收優惠的重點是西部地區和貧困地區，這些地區在發展過程中是短板。

《新理財》：如何理解財政新常態？

蘇明：從財政收入角度來講，新常態的表現非常明顯，它是跟經濟增長更加適應的一種穩定增長。

從財政支出的角度描述未來的趨勢，在新年度以及未來的時期，財政支出擴張趨勢的必要性是非常大的。一是農業和糧食安全對財政的需求在加大。二是生態環境面臨嚴峻的形勢，對財力需求很高。三是中國進入老齡化社會多年，未富先老，迫切需要考慮未來如何應對的問題。四是國防現代化是國家重大且長遠的戰略問題。

這四方面的因素奠定了財政支出未來的發展趨勢。首先壓力還是比較大，結構調整要更加優化，在教育、科技、社保甚至農業、糧食等等民生方面相應的支出要安排好，但是要防止掉入福利陷阱，重視民生問題的同時，并不是說民生政策越多越好，也不是說標準越高越好，民生支出不是越大越好，而是要考慮到我們的發展階段、政府的承受能力以及當前和長遠的銜接，民生應該有恰當的定位和安排。

其次，考慮到中國目前的發展階段，城鎮化正在進行時，財政要對城鎮化、結構調整做更多安排，但是既要增長也要適度，未來的改革要有中長期的安排。

最后，要深化改革，壓縮相關支出。比如“三公經費”，近幾年壓縮力度很大，未來這里面還有很多工作要做，另外包括公車改革等等要按照規劃推進。

陳昌盛：新常態的核心表達是新階段，是一種階段論。其實財政新常態比經濟新常態體現的還早，它可以概括為：收入增速放緩、支出剛性增加、債務迅速積累、風險逐步暴露，財政治理能力面臨嚴峻挑戰。

收入增速放緩方面，中國的稅制結構具有高彈性，這種結構的高彈性決定了它以流轉稅為主體、稅基重投資的特征。在重化工業條件下，這樣的稅基呈高彈性的擴張，最直觀的表現是當經濟快速增長時，稅基增長也很快且彈性很高，當經濟放緩，重化工業階段逐步接近后期時，稅收彈性隨之下降，不止在中國，這是全球的規律。通過對中國經濟中長期判斷，難以回到原來的高增長，相應的財政收入面臨的不僅是增速放緩，未來可能面臨著稅基稅制相應的做出調整的問題。如果繼續沿用這套稅基稅制，減收會更明顯。

支出剛性增加方面，過去的快速支出剛性有快速的增量作保障，下一步雖然收入放緩，但是支出面臨著一個問題，根據我們做過的研究，當人均GDP達到6000-10000美元區間時，國家在公共服務領域的支出會大幅增加，人口結構也會發生變化。OECD所有國家的歷史情況皆是如此，特別是醫療衛生和社會保障方面支出大幅增加。隨著我國人口老齡化速度加快，未來我國在養老和醫療方面的支出會大幅增加，即便我們量力而行也面臨著收支矛盾進一步加大的問題?？梢砸蕾嚨氖侄尉褪莻鶆眨壳翱粗醒胝Y產負債表總體還不錯，但是我們擔心地方政府債務快速積累，就會有局部風險暴露，需要進行調整，所以財政是國家治理的基礎和重要支柱，加快財稅改革，特別是如何在中央和地方之間重新分配事權，使中長期財政更加穩固，這其實是個重大挑戰。

《新理財》：面對宏觀經濟增長的下滑，如何理解和解決？

陳昌盛：研究經濟史不難發現，一個經濟體從中高收入邁向高收入，要成功走完工業化道路，必須經過在轉型期增速下降的階段。中國經濟現在的確遭遇了下行壓力，可以說是冬天，但是也可以理解為冬天是為了春天，其實我們目前應該更多面對怎么重新出發的問題。

我國經濟增長不同于歐美經濟體主要依靠創新驅動和消費主導的模式。過去可以利用大規模投資，高度依賴出口的方式推進，而且出口投資是以廉價的要素成本以及大量的產業配套實現，現在這兩種方式均已受限，但是依然保持著中高速，道理在于自主創新的能力有所提高，在逐漸向世界經濟前沿靠近，但是畢竟存在差距，欠缺世界頂級的核心技術，而這方面的自主創新過程比較緩慢。

如今擺在面前的是爭取把為經濟發展動力的新舊兩個發動機用好。過去30余年“中國故事”如此精彩，其中有其很多可取之處，一些繼續有效的做法應該延續，所謂舊的發動機就是我國經濟增長的傳統優勢正在消減但是沒有完全熄滅，人力資本優勢正在由廉價低技能工人，向相對物美價廉的大學生和工程師轉變，高復雜度的人力資本密集行業孕育著新的優勢。

同時，新的發動機已經點燃，中國產業配套能力的強大表現在產業鏈的各個環節，再與新思路、新業態和新模式相結合，例如信息化對傳統產業的改造等，有望發揮出強大的新優勢。在這個過程中，逐漸讓它接替舊發動機，現在還沒有到新舊完全更替的情況下，如果二者配合良好，我國經濟有可能在中速的情況下支撐一段時間，而不至于快速下降，認為中國經濟過冬的觀點也許是悲觀的認為目前的接替有問題。

未來要繼續深化改革和激勵創新，改革的核心目的是要有助于市場和要素的優化配置，資產的重新組合，引導兩個發動機之間順利轉換。