地方政府融資平臺進退

地方政府融資平臺集融資、建設、經營、償債于一體，代替當地政府進行投融資活動，目前地方政府融資主要通過融資平臺進行。政府借到融資平臺融資，間接實現了地方政府的市場化融資，推動了民生改善和社會事業發展;但另一方面，其存在的風險隱患不可忽視。

根據新政策的相關規定，地方政府融資平臺的現有債務以2014年底為界限實行新老劃斷，即2015年以后融資平臺（城投公司）新增債務將不被認定為政府債務。對于存量債務，將在甄別分類的基礎上確定余額，分類逐步處置，只能減少不能增加;對于增量融資，以地方政府為舉債主體的債務融資只能在限額管理之下由省級地方政府代為舉借，并鼓勵通過PPP模式（政府與社會資本合作模式）開展不形成政府債務的融資。

根據相關政策要求，自2016年起，政府融資平臺公司必須剝離政府融資職能。因此，以承擔地方政府融資為核心職能的平臺公司面臨轉型。

平臺公司自身面臨的問題

除政策因素外，平臺公司自身面臨一系列問題和困境也迫使平臺公司必須轉型為市場化經營主體。

（一）平臺公司資產質量欠佳

平臺公司組建時普遍存在以存量土地資產作價、非經營性市政資產抵充行為，各地方政府注入平臺公司的資產中很大一部分是公益性資產及準公益性資產，如市政道路、橋梁、污水處理廠、公交客運公司等，這些資產很難產生收益或者產生的收益不能覆蓋其成本，資產質量不佳。而且平臺公司即使注入大量土地，土地出讓收益大多也以政府應收賬款掛賬，并無真實收入和利潤，平臺公司資產不實。而且由于缺乏明確的城鎮化戰略和土地開發規劃，土地閑置也導致了土地價值虛高。

此外，有些地方政府融資平臺公司承擔了引導當地特色產業發展的職能。但由于缺乏融資平臺往往缺乏產業規劃，旗下資產關聯性較差，分散的資產未能形成在產業鏈上的協同經營和發展，嚴重影響了平臺公司的經營效率和當地特色產業集群的發展。

（二）投資項目盈利能力不足

目前地方政府融資平臺所投資的項目主要分為公益性項目、準公益性項目、經營性業務三種，公益性項目和準公益性的項目缺乏穩定收入和較高的投資收益，很難覆蓋成本;經營性項目雖然可以達到投資平衡，但所投資項目前期投入大、建設及回收期長，產生的現金流入慢且不穩定，而且其產生的收益往往用來補貼前兩類項目的虧損，總體而言平臺公司欠缺自身造血能力，主要依靠政府的財政補貼和各類基金來維系經營。

此外，平臺公司投入建設的許多大型工程建設項目竣工投入使用后，政府部門及平臺公司都未能及時更新維護，重建設輕管理的現象時有發生。這主要是因為平臺公司政府化運作使得項目的產權、經營權與收益權脫節，再加上項目的經營和管理由政府的不同部門來協調和監管，容易造成權責不明的情況。導致平臺公司項目后期管理欠妥，無升級換代更新存量項目的動力，進一步影響了項目的長期收益和現金流。

（三）尚未建立現代公司治理制度

目前很多平臺公司還未真正建立起現代化公司治理制度，行政色彩比較濃厚，配套的財務制度、人力資源管理制度、項目決策體系不規范。平臺公司的資產主要是當地政府以股權劃轉的形式納入平臺公司中，公司的投資、融資行為主要是依據當地政府的意愿來決策和執行，平臺公司自身對于旗下的業務板塊、所投資的項目缺乏掌控力，對于自身的業務發展戰略規劃也缺乏自主權，存在投資和管理分開的“兩層皮”現象。

（四）面臨著財務瓶頸制約

在“43號文”及其配套政策的規定下，并非所有債務都能歸為政府性債務，一旦脫離了政府信用支持，融資平臺就必須獨立面對現實的財務問題：

一是資產負債率高。目前很多融資平臺都有70%以上的高負債率，不僅僅是缺乏長期償債的能力，一旦與政府信用擔保分割，融資平臺內的債務未能劃撥為政府性債務，融資平臺就會因缺乏資產信用失去進行繼續融資的能力。

二是到期償付債務的比例高。政府融資平臺公司的長期債務比例高，債務償付具有明顯的周期性。從償付期來看，地方政府融資平臺所要承擔的債務在2014年末及2015年末左右達到償付高峰。國家統計局相關數據顯示，按2013年6月底地方政府性債務余額為基數，從未來償債年度看，2014年到期需償還的政府負有償還責任債務占21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。再加上2013年下半年和2014年的債務增加，可以推測融資平臺面臨著償債高峰。

三是資產的流動性低。由于企業的資產質量不佳、資產不實，所以資產的流動性也很低，自身的短期融資能力也比較缺乏。

四是經營性現金流量滿足率低。受資產質量和投資項目的影響，目前融資平臺經營活動產生的現金流量較低，融資平臺的再投資能力不強。

未來轉型原則

（一）分類原則

地方政府融資平臺具有復雜性和多樣性，在新政策下地方政府融資平臺轉型需要遵循分類原則，因地制宜、因材施策，針對不同類型的地方政府融資平臺因根據其自身的特性和擁有的資源，走適宜的轉型之路。目前我國的平臺公司大致分為以下三類：

第一類融資平臺公司是政府建設項目的責任主體，名義上是公司法人，實際為事業體制，隸屬于政府某一職能部門，較多采用“一套班子、兩塊牌子”的組織結構，僅僅是政府建設和實施項目的“代理人”，主營業務以公益性項目為主，獨立性低。

第二類融資平臺公司，通過土地運作、儲備、開發及國有資產劃撥，整合了一定的社會資源，主營業務集中于各類園區土地一級開發、基礎設施項目建設以及其他衍生資源。這類融資平臺擁有的核心資源主要是土地。

第三類融資平臺公司，隨著開發業務發展及管理成熟，路橋等市政建設、環境保護和水電氣公交等民生產品供應等更多的資源被劃入成為子公司，多元業務板塊逐漸形成母子架構，主營業務重心也逐漸由總部下移至子公司，公司旗下的部分經營性業務板塊已經具備了良好的經營能力，自身造血能力強，具有市場競爭力，集團公司在資本市場上也積累了一定的融資渠道和投資管理能力，但主營業務發展仍呈現自發性與被動性，缺乏戰略層面的業務整合和市場化運作的能力，對政府信用資源和銀行系統性融資的依賴度仍然較高。

針對以上上述不同類型的融資平臺公司，應按分類原則規劃轉型之路。

（二）市場化原則

市場化原則是政府融資平臺轉型的根基。在新形勢、新政策下，地方政府融資平臺要將原有的政府資源、資本通過市場化模式，建立起“政府引導、社會參與、市場運作”的持續發展機制，從政府性的投融資平臺向市場化的產業發展運營平臺轉變，提高自身的造血能力，走可持續經營的道路。

在制度層面，融資平臺公司應當規范公司法人治理結構，建立市場化的企業管理制度，在公司領導體制和組織機構上，真正實行政企分開;在經營層面，平臺公司應以提高資產盈利質量為目標，通過重組、盤活、運營現有資產，優化資產質量，為轉型為成自主經營的市場主體打下基礎，同時在投資項目方面通過廣泛地引入社會資本進行市場化運作。在財務管理層面，平臺公司也應當摒棄傳統的依賴政府信用支撐和資金支持的思維，通過預算控制、成本控制、盤活存量、財務預警、妥善應對等手段，增強有效管控財務和運營風險的能力，真正成為市場化的自負盈虧、獨立核算的實體。

（三）共贏原則

地方政府融資平臺的轉型還需要遵循共贏原則。這主要是指地方平臺的轉型離不開地方政府、平臺公司自身和PPP模式下社會資本三方的統籌和協調，三方都有自身的利益訴求，這就需要遵循共贏原則。對于地方政府平臺現有的公益性項目、準公益性項目和經營性項目，按照目前國家鼓勵的政策方向，是通過 PPP模式引入社會資本來運營，這就需要地方政府、平臺公司與社會資本建立利益共享、風險分擔的長期合作關系，地方政府可在同等條件下優先支持引入社會資本的項目，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，支持社會資本參與重點領域建設，吸引優質的社會資本參與項目的建設和運營中去。

未來轉型道路

根據分類原則、市場化原則和共贏原則，地方政府融資平臺轉型方向應當是比較明確的。財政部發言人也在關于“43號文”的答記者問中指出：對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目，規范后主要有三個渠道：一是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由省級政府發行債券融資;二是對商業房地產開發等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業債務;三是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的準公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任。

從項目推及平臺主體，未來融資平臺的發展方向大致有三個。

（一）平臺公司由融資主體轉為項目實施主體

針對第一類平臺公司，即主要代理政府建設公益類項目的平臺公司，這類公司獨立性低，擁有的可支配資源少，轉型方向可由融資主體轉為項目實施主體。地方政府可將需要繼續實施的公益類項目進行梳理，整合至某一平臺公司繼續實施。根據新政，該平臺公司不能承擔融資職能，今后將主要依靠地方政府發行政府債券來解決融資問題。平臺公司則變為政府類公益性項目的實施主體。日后，該平臺公司實施的項目由政府負責融資，并納入預算管理。

（二）平臺公司轉型為PPP模式下的合作公司（主要方向）

財政部指出，對融資平臺存量項目適合采用PPP模式融資的項目，要優先采用PPP模式融資，由此可見轉型成為PPP模式下的合作公司是未來的主要轉型方向。根據前文的平臺公司分類，第二、三類平臺公司適合轉型為PPP模式下的合作公司。新政策規定，對于平臺公司承擔的收益性項目，如：城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施類，可以吸引社會資本出資共同合作建設運營，即PPP模式。

根據財政部等國家部委的指導意見，目前國家鼓勵的PPP模式主要包括委托運營（Oamp;M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）、SPV（公私合營）及BT（建設-移交）8種主要模式。

具體的PPP合作模式和細節要求可參考財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，及發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》。就平臺公司而言，其具體轉型的方式如下：

針對第二類平臺公司，由于其主營業務主要是園區土地一級開發、基礎設施項目建設，擁有的可支配資源主要是土地，所以這類平臺公司可轉型為項目建設與運營管理公司，與社會資本共同參與旗下收益性項目的管理和運營維護，或以土地作為資本注資參與設立公私合營SPV，共享利益并共擔風險。

針對第三類平臺公司，可由旗下子公司或設立子公司作為PPP模式下的合作方，積極探索合理的共贏模式。集團公司自身可轉型為一般經營性國有企業。（見第三部分）。

需要注意的是，不同階段、不同形態的項目適用的PPP模式也有所不同，目前的項目分為三類：一是已經建成的項目;二是正在建設的項目;三是需要擴建、改造、新建的項目。

針對將現有的項目：政府可以通過Oamp;M、MC、TOT 等模式與民營企業合作，民營企業可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。如果民營部門獲得基礎設施的運營權，就可以按照與政府的特許經營合約，自己向用戶收費;如果民營企業僅是對政府擁有的基礎設施進行維護，那么可以由政府向民營企業支付一定的費用。

針對在建的項目：地方政府可以采用BOT、TOT、BOO 等方式化解債務。這種情況下，地方政府的債務支出得以延緩，只需合同到期后付費即可。

針對擴建、改造、新建項目：可采用的PPP 模式也有若干，如政府可以通過BT、BOT、ROT 等形式與民營企業合作。政府將需要升級改造或者擴建新建的基礎設施轉交給私人部門，由私人部門升級改造原有的基礎設施，甚至參與升級改造和新建擴建后的經營管理。

PPP模式下，項目可通過資產證券化、項目收益債等多種渠道的融資方法來解決項目投資建設的資金問題。具體可參考國海證券編寫的《PPP模式下的融資方法分析》。

（三）通過資源整合和重組，直接轉型為經營性國有企業。

針對第三類平臺公司，由于其市場化的基礎較好，可直接轉型為經營性國有企業。為了提高這類平臺公司的資產質量和盈利能力，地方政府可依托當地特色資源和產業，打造經營性產業龍頭企業。首先，剝離原有平臺公司的公益性等盈利能力不強的資產和政府類負債，由政府或其他平臺公司承接，使平臺公司“輕裝上陣”。其次，圍繞地方重點發展的產業，整合上下游資源，形成由國有企業投資控股的各產業類公司，將地方政府融資平臺改造為完全自主經營、自負盈虧、真正市場化經營的一般國有企業，實現持續發展。這既能繼續發揮原平臺公司的后續融資職能，又能在當地形成產業引導，吸引更多資源投入，對產業集群的形成和區域經濟發展具有重大意義。

（作者系財經評論員）