稅收制度新常態

認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。稅收作為聯結政府與市場的一個關鍵紐帶，在推動經濟轉型升級、鼓勵創新、促進收入分配方面發揮著十分重要的作用。那么，我國稅收制度的新常態是什么？

筆者認為，在新常態下，我國稅收制度的新任務是在保持宏觀稅負基本穩定的情況下，深入推進稅收結構性改革，增強對經濟轉型升級的引導作用和對收入分配的調節作用。

保持宏觀稅負基本穩定是稅制改革的約束性條件。近年來，我國稅收總量增長很快。在觀察我國稅收的增長情況時，可以明顯地觀察到兩個“一萬億”，即“每年增長一萬億、每月進帳一萬億”。2014年，估計全年稅收將突破13萬億。因此，從絕對量上講，稅收收入不可謂不多，增長不可謂不快。從相對量上講，盡管僅以稅收計算的宏觀稅負水平不足20%，但以政府收入計算的宏觀稅負已達到36%（2013年）。以此而言，未來相當一個時段內，我國宏觀稅負水平已經接近天花板，政府已不具備提高宏觀稅負的可能性。這是未來稅制改革一個非常明顯的約束條件。

現行稅制結構有嚴重的功能性障礙。以2013年為例，按稅收貢獻大小，各稅種可做如下排名：增值稅（26.07%）、企業所得稅（20.28%）、營業稅（15.58%）、進口環節增值稅與消費稅（12.67%）、消費稅（7.45%）、個人所得稅（5.92%），此外，其它稅種占9.68%。簡言之，我國現現行稅收中，流轉稅占65%，所得稅占25%，其它占10%，是典型的、以流轉稅為主體的單一稅制結構。所謂流轉稅是就企業生產、經營中的銷售金額為基數、按比例所征收的一種稅，其最大的特點是不管企業是否賺錢、是否盈利，只要有經營行為，就要交稅。這種稅收制度的主要功能是“籌集財政收入”。由于深度介入生產經營活動之中、且稅收通過成本進入價格，因此流轉稅對市場主體的行為有很大的影響，在一定程度上扭曲了市場機制，加之其在消費支出方面的累退效應，還會進一步加劇居民收入分配差距。因此，以流轉稅為主體的稅收制度內在地決定了我國稅制結構的功能性障礙，即過多地籌集財政收入、過少地調節收入分配。此外，在我國現行分稅制下，地方政府財政收入中的相當部分來自于增值稅、消費稅這兩稅返還和分享，因此以流轉稅為主的稅收結構還是引導著地方政府偏重第二產業，忽視第三產業的制度性原因之一，是將地方政府的主要興奮點和精力引導到招商引資、大力發展制造業方向上來的“指揮棒”之一，不利于經濟轉型升級。即使從稅收自身的角度看，2013年，我國第三產業總產值第一次超過了第二產業，這說明我國稅源正在發生結構性變化，稅收制度必須適應這一經濟“新常態”。

新常態下，我國稅制改革的方向是“向后走”，即由現在主要在生產經營環節征稅轉向后端，在收入、消費、財富三個環節增加稅收分布，以此促進經濟轉型升級、鼓勵創新創業和調節收入分配。馬克思主義經濟理論認為，整個經濟分為生產、交換、分配和消費等四個相互聯系、相互作用的四大環節。可以看出，流轉稅主要分布的環節是經濟活動的前端，即生產和交換環節征稅，而在經濟活動的后端，即分配和消費環節，稅收分布則明顯不足，目前只有企業所得稅和個人所得稅兩種。因此，新常態下，稅制改革的重點應主要集中在以下幾個方面：

改革消費稅，增加對消費環節的收入。目前，消費稅改革已經在推進之中，改革的重點也很清楚，一是調整征收范圍，一方面將那些已以成為生活必需品物品調出，另一方面將近年來出現的奢侈品調入，以優化征收對象的結構;二是將征收環節由現在的出口和進口等“前端”轉向“后端”即零售環節，同時實行價外稅。三是由中央稅改為地方稅，同時下放部分稅權。必須指出，從未來一個時期看，消費稅很可能從現在的選擇性征收轉向普遍性征收，這個大方向并無不妥，但由此產生的加稅效應卻很可能十分明顯。如不進行配套調整，很可能招致全社會的齊聲反對而停滯甚至流產。妥善的應對之策是：同時推進規范政府收入秩序方面的改革，以正稅清費的思路對現行非稅收入、政府性基金進行清理歸并取消，以減費、減基金為增稅、穩稅打開空間。

校正個人所得稅改革方向，加強對收入環節的稅收調節。個人所得稅是調節居民收入分配最重要的稅種。新常態下，此稅只能加強而不能削弱。此前的個稅改革，雖已歷經多次，但均集中在提高起征點這一最簡單、但負作用最大的方面，進而導出了現在13億人中，只有兩、三千萬人交個稅的局面，使得政府進一步失去了調節收入分配一個極端重要的工具。未來，個人所得稅的改革應集中在以下三個方面，一是“廣覆蓋”，即全社會70%到80%的人都要納入個人所得稅的覆蓋范圍之內，因此現行3500元的起征點絕對不宜再提高。二是“較低稅率”，即適度降低現行個人所得稅的稅率，以體現收入多的多交、收入少的少交、低收入的不交甚至“負所得稅”的基本原則。由此，一方面要增加“零稅率”檔，適用于收入只能維持基本生活需要的群體，另一方面調低邊際稅率，理論上講要從現在的45%降到和企業所得稅一致的25%左右，由此才能有效防止某些企業家把個人消費和家庭消費轉入企業支出的避稅行為。三是“以家庭為征收單位”，即在計算所得稅的就應稅收入和支出時，都要以家庭為單位。從某種意義上講，這是個稅改革最重要、最基本、也最困難的方面。要實現這個目標，必須有賴于相關基礎制度的同步推進，如在一個稅號下歸集個人所有不同形式的收入、合并計算家庭消費支出和扣除標準、自主申報、納稅查驗等。這是一個需要長期努力才能達到的目標。

開征房地產稅，增加對存量財富的稅收調節。房地產稅是對存量財富所征收的一種稅，在公平收入、促進房地產市場健康發展、推動地方政府職能轉型方面發揮著十分重要的作用。黨的十八屆三中全會以后，有關房地產稅的思路已經十分明確。如果順利，預計在2017年，房地產稅就將推出。同個稅的情形一樣，房地產稅能不能成功開征，在很大程度上也取決于相關基礎制度—即不動產登記制度—的建立與實施。2014年12月22日，《不動產登記暫行條例》公布，自2015年3月1日起施行。

研究遺產與贈與稅。同房地產稅一樣，遺產與贈與稅也是對存量財富所征收的一種稅，在調節財富的邊際差異、促進社會流動性方面作用巨大。未來一個時期，應當將遺產與贈與稅的研究提上議事日程，就遺產稅功能定位、征收對象、稅率、扣除等技術性問題展開討論，逐漸凝聚改革共識。

除了增加“后端”環節的稅收以外，“前端”環節的稅收也要改革，盡量減弱稅收對于經濟的扭曲作用，鼓勵創新創業。稅收理論與各國稅收實踐已經證明，增值稅是一個中性稅種，對于經濟活動、產業組織的扭曲作用較小，屬于最優稅種之一。因此，要進一步深入推進營改增改革，使增值稅全面替代營業稅。2015年是“營改增”的收官之年，此項改革一旦完成，對于我國稅制結構改善作用將十分明顯。

總之，我國稅收制度的“新常態”可以概括為四個方面：一是減少或者至少不增加在生產經營環節的稅收，二是更多的向收入、財富和消費征收，三逐漸推動流轉稅、所得稅“雙主體”稅制的名至實歸，四是強化稅收推動經濟轉型升級、鼓勵創新、調節收入分配的功能，共同促進“雙百”目標和中華民族偉大復興“中國夢”的實現。

（作者系國家行政學院經濟學部教授、博士生導師）