PPP再解構

PPP最近熱到無以復加。在財政部等部委力推之下，各路人馬紛紛摩拳擦掌想進入到PPP的項目之中。不過，PPP不是包治百病的良藥，更不能將它變成另一種形式的利益輸送。

近期，記者參加了北京國家會計學院PPP模式實戰操作高級研修班，與會專家的一些觀點或可厘清當前對于PPP的一些認識誤區，以及對其縱深化發展做出探討。

正確認識PPP

近期，記者接觸的多位市場人士普遍認為，PPP是一種項目融資模式。另外研究顯示，一些地方政府推動PPP的主動機往往是“融資”，因此會推崇融資和運營一體化的PPP模式。

中國財政學會PPP專業委員會秘書長孫潔表示，此次財政部力推的PPP模式并非簡單的項目融資而是一種管理模式，他稱，融資只是PPP項目過程中的一個環節。

孫潔表示，PPP作為一種管理模式，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。因此其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當滿足私人部門的投資盈利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大的作用。

“融資只是PPP的一部分內容，而非PPP全部。以英國為例，其在早期采用PPP時，除了缺少資金之外，一個重要的原因是當時政府項目存在著超預算和超工期的普遍現象，而為了解決這一管理困局，政府才決定采用PPP模式。”孫潔稱。

談到當前社會對于PPP的認識誤區，專家指出，這是受到了2002年左右興起的一輪PPP熱潮的影響。那時市場機制單一，因而通過單一的投融資機制設計就可以解決。

廣州天則區域發展研究中心主任趙旭認為，如果繼續將PPP當做融資手段，就忽視了效率的提高。而在國際上，發達國家推廣PPP的主要目的就是為了提高效率。在趙旭看來，上一輪PPP走向式微的重要原因就是對于PPP的認識偏差。在地方政府將PPP當做融資方式的情況下，當地方政府找到更好的融資渠道即發展土地財政之后，便逐漸拋開了PPP模式。

因此，趙旭認為，新一輪的PPP一定要厘清一些過去的混淆概念。第一，理清對于公用事業的“籌資”和“融資”概念。他稱，基礎設施項目建設一開始需要大筆資金投入，然后慢慢回收。因存在時間上的不匹配的問題，所以需要融資。但是融資并不能解決籌資的問題。從籌資的角度最終要落實的是成本分擔，包括錢從哪兒來、如何向使用者收費、政府購買服務、投資人回報等等。

第二，要正確理解PPP的責任和風險分擔的理念。政府和私營部門要加強合作精神的培育，而非政府抱著卸包袱的思想，向私營部門推卸責任和風險，同時又不信任私營部門。另外，私營則存在對公用事業特點的理解不足，一般來講，公用事業是風險比較低、回報不高但比較穩定的行業，然而私營部門卻抱著高回報的心態，什么資金都想投入進來。事實上，有些資金是不適合投入PPP模式的。

結構性優化

趙旭稱，PPP模式從2002年大發展一直到2008年，產生了雙軌制的結果，即政府提供服務和市場提供服務并存。具體表現在，經營主體中包含政府公用事業企業，例如供水公司、排水企業等，同時也包含著市場主體通過市場競爭獲得的PPP項目。這樣的雙軌制格局造成了PPP項目的監管方式的不同，政府直接管理的企業權力干預過多，而市場化PPP項目政府只做引導和監管。

但是，趙旭表示，如今的資本市場的開放度和成熟度已經與2002年時不可同日而語，這意味著公用事業融資有了更多的選擇，雙軌制現象的局限性將會凸顯。因此，新一輪的PPP需要做出結構化創新，充分發揮資本市場的作用，在資本市場上達成融資成本最小化的目標，在專業運營市場上達成提升運營效率的目標。

所以，他認為下一步有必要推進公平開放的統一化市場，推進特許經營制度的全覆蓋，把所有的企業都納入特許經營，給定一個特許期，特許期后便進入全面競爭。以此打破地域的壟斷和權力的干預。

趙旭表示，未來最有可能出現的模式是，政府同時引入項目戰略投資人和財務投資人，打破現在融資和運營結合的模式。財務投資人可以是一些偏好長期穩定回報的基金，例如保險資金、將來的企業年金、社保基金，這些基金希望有穩定回報，而這恰恰也是公用事業的特點。財務投資人通過成立并購基金，去獲得項目、整理項目，再把它賣給偏好穩定回報的基金來長期持有。

據了解，目前有一些PPP項目也在做結構化創新探討，以水務領域的“并購基金+上市公司”模式為例，由于上市公司不能增發，所以需要引入PE基金。即由水務上市公司與基金管理人一起成立并購基金，用此并購基金去競爭PPP項目，待項目達成之后，再把若干個項目整理好打包賣給上市公司。通過這個模式LP（有限合伙人）就有了退出渠道，上市公司也有了穩定的項目來源。不過趙旭表示，由于引入更多的參與方，這意味著未來PPP的交易結構將更加復雜。

創新設計

記者了解到，PPP項目的收益和現金流是目前市場人士普遍比較關注的問題。對于現金流飽滿的項目，社會資本往往沒有進入的顧慮，但是如何進行模式設計以確保收益成為其關注焦點。而對于那些低現金流的項目，市場人士普遍關心如何進行合理化設計以確保社會資本的進入。

對此，參與過多個PPP項目的中國三江源水務投資公司董事長馬迎三以水務管網的項目為例介紹稱，這類項目的有效合作包括三大部分，一是政府資產。社會資本如通過與政府簽訂特許經營協議擁有基于這部分政府資產的現金流，會擁有這一PPP項目的第一筆現金流。二是社會資本的現金。社會資本以現金出資獲得相應的股權，并以資本的力量啟動PPP項目，這在現實中是普遍存在的。三是金融機構的資金。任何一個大型PPP項目，單靠政府資產和社會資本的現金是很難完成的，必須靠金融機構的更大體量的資金支持，其支持方式可以是股權方式、股權+債權方式，也可以是純粹的債權方式。

這樣的項目的傳統做法是進行重資產設計，三方合作出資成立項目公司，將這些力量整合到項目公司里面以更有效推動PPP項目實施。而馬迎三則建議，上述重資產公司也可以在掌握較大股權的情況下，通過適度競爭，吸引這些力量以技術、建設、運營等能力入股，構建一個股權多元化的輕資產結構公司，從事EPC（工程總承包）模式的工程建設及運營。

如此一來，重資產的項目公司在獲得特許經營協議賦予的投資收益的同時，還可通過輕資產公司獲得效率提升部分的額外收益，而那些擁有技術、建設、運營等能力優勢的私營企業，也可從中獲得持續穩定的收益，進而構建一個多方協同發展的基石。

另外，從現金流來看，馬迎三介紹稱，沒有現金流是個偽命題，因為對于一個PPP項目來說，沒有現金流是不可能運轉起來的。他表示，對于不能產生現金流的沉淀資產，政府應該通過類似金融租賃的方式將存量資產盤活或直接以存量資產作為出資，賦予PPP項目以現金流。

不過他表示，這樣的項目需要政府完善市場價格機制和成本規制機制設計，讓不同的管理模式在統一的成本規制下有序運行。同時，政府要將特種協議納入財政預算，對全部財政支出預期要做到透明化。

馬迎三特別提醒，有些項目現金流看起來很充沛，但切分到具體的合作環節中，則屬于低現金流，比如污水管網建設運營項目可從用戶收取總共0.8元左右/噸的污水處理費，但即使經過復雜的“現金流再切分”設計，切分到污水管網建設和運營方面的費用也不宜超過0.2元/噸，這仍屬于低現金流的項目;有些項目甚至沒有現金流，屬于完全的公共服務。

他認為，對于低現金流或者隱匿現金流項目，首先要做的是讓其現金流顯現出來。他以上述污水管網建設運營項目為例稱，社會資本可在財政部門承諾從污水處理費中單列出0.2元/噸的污水管網建設運營費用后參與該PPP項目。