縣級財力何以解憂

縣級財政是基層的財政部門，是黨和國家財經政策法規的執行者和貫徹者，承擔著最廣泛的民生性財政支出任務。如何增強縣級政府特別是困難縣政府的財政支付能力，完善基本財力保障機制和財力與事權相匹配的財政體制，是關系到國計民生的重要問題，對公共財政體制建設、提高公共服務能力、促進基層社會和諧穩定發展具有十分重要的現實意義。

依賴型財政

近幾年，盡管鐵嶺市縣級財政收入保持了連續高位增長勢頭，但從客觀上看，財政收入增長的基礎還不穩固，而收入基數不斷增大，財政增收壓力逐漸增強，加之近年來投資建設和招商引資的重大項目大多還處于建設發展期，尚未形成稅收增長點，因此，后續收入持續增長壓力較大。

以貧困縣西豐縣為例，西豐縣地理位置偏僻，經濟發展滯后，收入總量小，支出需求大，農業占主導，工業基礎弱，財政收入和支出一直排在全省44個縣的末尾幾位，屬于省級貧困縣。2007—2010年西豐縣年均自身可用財力僅為11753萬元，而年人均人員經費為34549萬元，靠自身財力全部用于人員開支也僅能保證34%，66%的人員經費都來自上級補助支持，屬于典型的依賴型財政。

近幾年來，在全面免征農業稅與農業特產稅的背景下，西豐縣作為一個以農業為主的工業弱縣，2005年-2009年每年財政收入增量近3000萬元，年均遞增30%。客觀地講，增量增幅均在合理范疇以內，但人均保障還是較低，2009年人均財政收入578元，不足全省平均水平3739元的六分之一，遠遠低于全省平均水平;2009年人均財政支出2274元，不到全省平均水平6303元的一半，僅占36%。

2009年西豐縣財政一般預算收入完成20226萬元，非稅收入為8243萬元，占一般預算收入的40.8%，收入來源少，收入結構不合理，非稅占比較高，稅收收入中以一次性稅收為主的收入達到6759萬元，房地產業與重點工程稅收占地稅收入的四分之三，缺乏工業支撐，收入增長后勁乏力。

在財政收支平衡壓力逐漸加大的情況下，財力應對更難。從收入上看，由于要建立償債準備金和兌現招商引資政策，增量收入難以全部形成增量財力;從支出上看，津補貼水平將會逐步提高，隨著國家各項民生政策的接續出臺，各類政策性增支因素不斷增多，剛性支出需求大幅增加，財政收支矛盾較為突出，平衡壓力很大。

縣級財力之困

我國現行財政管理體制是在1994年國家實行以增值稅按比例分享為主要內容的分稅制改革基礎上，經2001年所得稅改革和2003年省對下完善財政管理體制兩次重大體制調整演變過來的，2010年省對下又進一步完善了財政管理體制。2010年全市可支配財力實現540947萬元，是2003年的3.5倍，年均增長19.6%，市縣兩級存量財力比重為29：71，增量財力比為20：80，市縣兩級財政供養人口結構比為19.4：80.6。

就財力而言，許多貧困縣財政仍是“虛胖子”。在增大的支出中，三分之一是剛性的人員支出（尤其是規范津補貼與績效工資改革以后），三分之一是不斷推出的民生支出，三分之一是不斷增大的工程項目支出。剛性的人員支出，本身大多是上級定調子，縣級拿票子，而各項民生支出與工程支出的增大往往伴隨著相應的地方配套要求，這三大塊在很大程度上將縣級財政尤其貧困縣級財政的新增財力空間全部擠兌，新增財力難以彌補新增需求。

此外，縣級財力分布不均等現象普遍存在。我國轉移支付體系中，投資項目等專項轉移支付比例過高，財力性轉移支付占比一直較低，加之政府層級較多，稀釋了其平抑財力不均等的功效;借助政府間轉移支付來緩解是有前提條件的，即經濟須保持較快的增速，由于縣級經濟發展水平不同，財政收入增速也存在差距，轉移支付資金來源的穩定性將難以保障。落實縣級財力保障機制的核心原則之一應是“均衡”，既包括不同層級的財政財力均衡，也包括不同區域的財政財力均衡。但現在，無論是轉移支付分配，還是各項政策配套要求，絕大多數都是一個標準、一把尺度，缺乏分類指導，缺乏差異化對待，導致相對均衡失效。

并且債務包袱沉重也加重財政風險。縣級財政由于長期以來的歷史積累而背上了沉重的債務包袱，從縣級財政的基本組成單位鄉村財政來講，基層債務數額較大，制約了財政及社會經濟發展。窮財政與大教育的矛盾大量存在，例如西豐縣地理位置偏僻，屬于山區，村屯之間相距較遠，鄉村學校設置相對較多，投入需求大，教師隊伍也較大，2010年教師人員為5306人，占全縣供養人口的41.5%，需求大與投入小的矛盾，鄉鎮財力困難與保證正常運轉的矛盾，收入增收難與支出增長快的矛盾等等。此外，巨額的縣、鄉、村歷史遺留債務，都不同程度的加劇了當前與今后的財政運行風險。

完善縣級財力路徑

為適應社會主義市場經濟發展的需要，財政部于2010年出臺了《財政部關于建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》財預[2010]443號文件，進一步推進完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務的能力，省財政將通過“以獎代補”的方式對縣級基本財力保障較好、消化縣級基本財力缺口取得成效的縣給予獎勵，支持縣級財政彌補財力缺口。

筆者認為縣級財力保障機制的完善需要，第一，優化財政收入保障機制，提高精細化管理水平。從滿足縣級政府基本財力支付標準需要的財力供給角度看，來源主要是縣級自有財力和上級財政給予的轉移支付財力。為此，一要積極組織財政收入，提高收入質量。要強化收入目標責任考核制度，明確職責分工，鞏固收入分析調度、加強征收部門聯動、征管信息共享等工作機制，加強對重點行業、重點企業的稅源結構以及增減因素變化的分析，著力提高組織收入的預見性和主動性;嚴格控制非稅收入占比，堅決制止并嚴格查處征收過程中的“空轉稅收”、“無稅造稅”、亂收亂罰等各種違法違規行為，涵養稅源，促進財政收入平穩較快增長。二要完善轉移支付，發揮補助體系的積極意義。上級對縣的縱向轉移支付，要切實發揮通過撥款彌補缺口的積極作用;縣（市）間橫向轉移支付，要將經濟發展快的地區財政收入的增量部分以一定比例補助給落后地區，這樣既防止兩極分化，又防止鞭打快牛。

第二，明確縣級基本財力保障范圍，合理確定支付標準。縣級基本財力要能維護縣鄉政權機構的正常運轉，保證縣鄉政府履行公共職能和提供公共服務的財政支付能力，要繼續深化財政管理改革，嚴格控制和精簡財政供養人員，優化支出結構，確保縣級有關部門和鄉鎮運轉的基本支出需要和民生政策的有效落實，把重點放在一般公共服務、公共安全、教育、科技、文體傳媒、醫療衛生、交通基礎設施等財政維護性和社會性支出方面，一是嚴格執行支出預算，調整支出結構，強化超收使用管理，盡力保障各項民生政策落實到位，確保全年收支平衡。二是加強財政支出執行調度，增強預算執行的時效性和均衡性;大力壓縮結轉，提高資金使用效益。三是加強財政支出績效評價，完善支出績效考評體系建設，優化財政支出結構，規范資金分配行為，提高資金使用效益和依法理財水平。

第三，創新公共財政運行機制，穩定縣級財力保障。在保障機制的牽引下，“省直管縣”和“鄉財縣管”財政管理方式改革得以全面推進，提高了財政管理效率，節約了行政成本，更能調動縣級當家理財的積極性。一是盡快建立科學的縣級財政績效分析指標體系。要能夠全面反映財政收入和支出總量的財政資金規模水平、財政收入占GDP比重及人均財政收支的財政資金適度水平、稅收來源和規費比例的財政收入結構，同時要規范教育科研、社會保障、行政管理和投資方向的財政支出結構，如實反映出財政收入和支出的預算執行情況，建立地區間財政差別的轉移支付動態監控機制和各種補貼、債務規模的財政風險預警機制。二是加大縣級財政監督制度建設。嚴格審批和使用專項經費，杜絕亂批條子現象;建立制衡的財政負責監督機制，嚴格對財政管理部門與項目建設單位的雙向約束，實行對項目建設單位的財產抵押或反擔保，并建立縣屬部門評估機制;加大對財經違紀行為的經濟、行政和法律處罰力度，提高財政監督約束力和震懾力。通過將事后稽查與事前審核、事中檢查控制結合起來，形成資金流向的全過程監督體系。？

（作者供職于遼寧省鐵嶺市財政科研所）