尋找平衡

當您拿到這本雜志的時候，2015年的第一個月已經過去一大半了。

過去的一年，是一個對于財政人來說很“糾結”的年份：十八屆三中全會之后，財政的“思”與“行”都不再僅限于一個單純的“政府出納”，而是真正的向政府的CFO方向邁進。

這種轉變固然讓人欣喜，但任何改變，或者說改革的背后，都不可能沒有痛苦：無論是財政與部門之間的關系，還是財政與地方政府之間的關系，抑或是財政和企業之間的關系，甚至是財政與民眾之間的關系……財政人在這個辭舊迎新的節點上，忽然發現，自己要想的，遠遠比自己在想的要多得多。

而這些關系之間遠不平衡：上有地方政府不斷加強對以財輔政的要求，邊有部門資金績效不斷亮起的紅燈，當地有企業減稅與財政增收之間的矛盾，還有民眾對不斷改善民生福祉的迫切要求……

站在這些遠未平衡的天平之上，財政人在2015年要做的，至少有三個“平衡”：

第一，從“怎么想”的角度上，財政人需要厘清政府與市場，即在現在由“政市”向“正市”進化過程中的財政導向;

第二，從“怎么做”的角度上，財政人需要明晰財政資金在各種需求均不滿足的前提下，在哪些方面需要約束，在哪些方面又需要放開，和如何具體操作的問題;

第三，從“為何做”的角度上，財政人需要在民生保障與經濟發展之間尋找一個極為困難的雙贏甚至多贏的節點。

這些問題，無論哪一個單獨拿出來，都足以重新煮酒，深思經年。

何況同時面對。

正如一位前輩所言：為今日財政人，如戴鐐起舞，又如傾秤求衡。于極為難處得多贏之解，方為大智大勇。

怎么想

“政市”與“正市”之間的邏輯平衡

經筆者再三討教于各位專家學者，但“經營型政府”這一概念是否在經濟學領域是一個有明確邊界的系統名詞，依舊存疑。所以不敢妄用。

但經營性政府項目和非經營性政府項目這些概念是著實存在的。但我們要討論的并不是這個問題，問題在于，地方財政，或者說地方政府，究竟應該以一個城市經營者的面貌出現，還是以服務者的面貌出現？

十八屆三中全會指出，經濟改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。從官方語言上來看，財政，或者說政府作為市場調節的有形之手，在經營領域“伸的有些太長了”。這固然是一個正確的理論，但在本期為2015年“寫信”的各地財政人的表述中，我們看到更多的是更為理性的一種表述方式：即“讓政府的歸政府，讓市場的歸市場”。

誠然，在現在的社會發展階段，我們必須首先承認，地方政府的經營性質與服務性質的二維化必然長期存在。但什么應該歸政府？又哪些應該給市場？官方表述的“決定性作用”，它的邊界在哪？

這些，可能是2015年沖在政府投融資第一線的財政人，替地方主官需要考慮的第一個問題，也是最重要的問題。

而我們聽到的聲音顯然也是多種多樣的：一些地方財政表示，既然理論是正確的，那么就可以拿出一些原本長期政府運營的項目來“試水”。如果效果不好，再收回也無妨;而更多的“保守派”財政則表示，在中央剛剛批復一些“標桿工程”“試點項目”的這個時機，盲目跟風可能收效甚微，且當地財力難以承擔項目失誤甚至失敗的風險，因此更多的考慮到的是地方政府如何“擔當”的問題。

而也有一些財政人想的更遠：在現在沒有“規矩”的情況之下，盲目的讓行政手段與市場經濟相結合，也有可能出現政企合謀，雖然“共利”但也“同黑”的情況。因此大力推薦制度框架先行，尤其是制約措施先行的做法。這也并非毫無道理。總之，在這種一切尚不明朗的前提下，誰也不愿意放下讓雪山崩塌的那根羽毛。如何界定市場與政府的邊界，在未來的一年甚至幾年里，都將是財政人甚至政府部門的心頭刺。

怎么做

約束與放開之間的技術平衡

地方財力有限與支出需求無限的矛盾，并不是一個財政人面對的新問題。但在現在全國地方財政資金池普遍吃緊的大環境之下，部分財政資金使用分散、效益低下等問題，就顯得格外的刺眼。在這種情況下，財政在何處該“緊”，何處該“松”，尤為重要。

所謂“緊”，指的是在三公消費等非硬性支出上省錢。其實在“八項規定”等出臺之后這段執行時間中，絕大部分地區的三公消費的非硬性甚至是非理性因公消費已經一再縮減。盡管如此，“縮減行政支出”字樣還是出現在了許多地方財政的2015年工作計劃中。但在采訪中，一些地方財政人也表示，現在在行政支出上的“緊”，有些矯枉過正的趨勢。

原因何在？他們表示，由于沒有一個具體的執行標準，所以哪些錢該花，哪些錢不該花，就變成了一個模糊的界定。一些地方主官秉承“不求有功但求無過”的原則，索性將所有因公聯絡經費都列入節省行列，導致不該有的沒了，該有的也沒了。

這種“緊”，也指的是在即將到來的2015年財政面臨的外部約束繼續收緊。不僅在存量債務方面，監管層已經規定了從2015年開始進入“還債年”，而且從融資渠道方面也從嚴從緊，再加上大范圍地方財源發展情況受國際經濟下滑持續走低，被一些財政人評價為“雪上加霜”之年并非毫無道理。

有財政人表示，往年是各部門一起來分錢，今年是一分錢掰成兩半花。這“掰”的工具，就是財政績效，或者說政府績效。在外部環境逐漸收緊的2015年，不少地方財政先知先覺的開始進行“自收緊”行為，將財政的資金績效、項目績效列入到2015年的工作重點中，力求每一分錢都花到刀刃上。

然而這也同時會產生一個問題：每個地方的“刀刃”即“松”的地方都是不同的。對于東部發達地區而言，這“刀刃”可能指的是如何在民生方面取得進展，如何改善居住環境;而對于西部一些欠發達地區來說，“刀刃”可能還停留在如何保運轉，如何找到新的經濟增長點上。而這，又是我們接下來要談的第三個平衡：民生與發展之間的未來平衡。

為何做

民生與發展之間的未來平衡

民生與發展的矛盾差別來自一個經典的經濟學模型：政企合謀下的“中國特色發展模式”。在中國人民大學經濟學院副教授聶輝華提出的這一模型下，地方政府和企業為了追求先期利益最大化，對待環境時多會采用“先污染，后治理”甚至是“先污染，后人治理”的方式。而在具體操作中，也通常會使用高危險、高回報的方式。簡稱“要錢不要命”。

這種做法在現在的許多地區還是一個經典的建設方式。因此也就很容易可以理解為什么會出現上文所述“刀刃”不同的情況。這種情況在以資源為主要財源的地區尤為突出。基本上能夠歸結到資源型城市的地區，其生態環境幾乎一定會遭到毀滅性損害，即使當地財政收入再高，在上文所述的地方財政無限支出需求模型中，對民生環境維護的費用優先級一定是排在相當后的。一般做法是等到破壞到所有人都無法承受的級別之后，再斥巨資試圖挽救已經失去的民生資源。

這是在我國發展模式中很尷尬、但無法回避的一個惡性循環。

因此無論是讓政府回歸到一個單純的服務、監督職能，還是讓地方財政的每一分錢都花到刀刃上，其最終目的是達到地方經濟發展與地方民生發展之間的平衡，即使這兩個目的之間具有一定的矛盾性。當這個矛盾激化到必須犧牲一方之時，我們看到，絕大多數財政人選擇的，還是保民生。

也正是因此，深挖財源也好，政府直接領導或者間接引導市場也罷，其最后的一道“防線”也是地方財政得以繼續健康發展的根本，都是當地的人民。安居才樂業，樂業方有財，有財可輔政。

以民為本，方能不負重托。