減稅之困

隨著經濟進入新常態，財稅政策也進入新常態，不過在剛過去的2014年，中央依然堅持了減稅政策，并且這種力度也將延續到2015年乃至此后的一段時期。

減稅在優化結構，激發市場主體創造力和活力，增加就業等方面帶來積極意義的同時，也引發了各界的關注，從全局層面看，減稅關系到政府、企業和個人多方的利益，新常態下，我國未來的減稅空間在哪里？本期專題對此進行解讀。

稅收新常態

什么是稅收新常態？國務院發展研究中心研究員倪紅日表示，稅收新常態主要有三方面的表現。第一，稅收增長速度將由兩位數轉變為一位數。從2012年開始，稅收增速開始明顯下降，這將成為未來中長期稅收發展的基本態勢。如果稅收年度增長保持與GDP增長基本同步并略高一點的水平，隨著未來GDP增長率的下降，稅收中長期增長率也會隨之下降，由2013年的9%-10%下降到2014年的7%-8%。2014年前11個月稅收增長的速度保持在7.5%左右，未來將有繼續下降的可能。

第二，宏觀稅負將趨于穩定。這不僅是政策的決定，現實中宏觀稅負實際上也是趨于穩定的狀態。根據1994-2012年稅收收入占GDP的比重，可以看出，宏觀稅負幾乎是以0.5%的速度在增長。而在進入經濟新常態以后，宏觀稅負趨于穩定，稅收占GDP比重不斷提高的進程將結束，轉為穩定在19%-20%左右。值得說明的是，由于統計和測算口徑原因，財政收入占GDP的比重是否也趨于穩定，取決于非稅收收入的增長情況。

第三，稅收政策將趨于積極。積極的財政政策一方面表現在赤字絕對量的規模將趨于不斷擴大，當前我國正在將赤字占GDP的比重控制在2%的水平;另一方面是減稅趨勢擴大，此前的結構性減稅，已經在事實上變為更大范圍的減稅。

挖掘減稅空間

減稅不僅是稅收新常態的一個方面，也是積極的財政政策有力度的表現之一。

對于未來要選擇什么樣的減稅措施，目前已出現多種思路。

思路之一認為，當財政收入與稅收收入由高速增長轉變為中高速增長的同時，剛性支出并沒有減少，反而為了適應發展階段的需要呈現出增長態勢。在這種背景下，考慮到政府的承受能力，繼續減稅空間有限，與其繼續出臺減稅措施，不如把過去的政策落實好，讓減稅政策切實惠及到企業。

思路之二認為，減稅不如減費、減基金。國家行政學院經濟學部教授馮俏彬此前為本刊撰文稱，隨著中國經濟進入新常態，經濟增長速度由高速變為中高速，要通過減稅激發全社會的創新、創業活力，促進小微企業發展，增加就業。不過，面對社會關切的減稅問題時，要準確辨識造成“稅不重”而“負擔重”的深層次原因在于政府收入秩序比較混亂，進而將目光鎖定在清理、整頓費與基金上面，這樣才能在當前經濟下行、政府收入下降、稅制改革的背景下找到回應社會關切、為社會減負、釋放經濟社會活力的可行之路。

輿論認為，未來需要更大范圍的減稅。空間從何而來？倪紅日表示，首先，減稅與稅制改革同步推進，主要體現在“營改增”上，“營改增”不僅是稅制的改革和完善，還貫徹了減稅的思想，目前試點已經累計減稅3276億元，我國2014年前三季度的減稅規模達到1448億元;其次，減稅政策涉及的行業面廣，不僅涉及到試點行業，也涉及到相關產業鏈行業中的企業，如“營改增”試點納稅人減稅1482億元，非試點納稅人減稅1794億元;再次，經濟新常態下，小微企業是稅收優惠政策的作用點，90%的小微企業享受了企業所得稅優惠政策，根據國家稅務總局的統計數據，2014年前三季度，增值稅和營業稅減免優惠政策涉及2100萬戶小微企業，合計申報減免稅款296.47億元;最后，減免稅措施涉及多個稅種，比如近期出臺的固定資產加速折舊政策，實質上也是企業所得稅的減免。“經濟是稅收的基礎，經濟增長速度下降決定了稅收增速的下降;稅收增長率的平穩又在一定程度上取決于經濟增長質量的提高;稅收增速的下降和平穩又必然帶來宏觀稅負的穩定;所以稅收的合理增速也取決于稅收減稅政策的合理把握。”倪紅日說。

自2004年以來，我國一直在進行結構性減稅，如全面取消農業稅、出口退稅適時調整、統一內外資所得稅、多次提高個人所得稅起征標準等。從效果看，這些政策都起到了擴大內需、優化經濟結構的作用。結構性減稅意在從量上削減稅負水平，主要是從優化稅制結構、服務于經濟增長和經濟發展方式轉變的要求著手，其落腳點是減輕企業和個人的稅收負擔。

對于企業而言，僅在2014年召開的國務院常務會議中，就多次涉及為企業減稅內容，減稅同時，會議特別強調今后要看住向企業亂伸的手，減少和規范涉企收費，包括建立涉企收費清單管理制度，所有收費納入清單，對外公開，接受監督，清單外的一律不得收費，清單內的逐步減少數量。2014年底，財政部部長樓繼偉在全國財政工作會議上提出，2015年將加大減稅降費力度，繼續實施有利于小微企業發展的稅收政策。

除了直接的減稅降費，退稅或抵免同樣可以減輕稅收負擔。比如為了緩解出口企業經營壓力，2008年下半年以來我國多次調整出口退稅政策。“營改增”的推進，使企業新增機器設備類固定資產所含的進項增值稅稅金準予在計算銷項稅額時予以抵扣，從而有效避免了企業設備購置的重復征稅問題，減輕了企業稅負。

在源源不斷的減稅措施出臺的同時，也有疑問提出，這與日前出臺的清理稅收優惠政策是不是相矛盾？中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，我國稅收優惠政策尤其是區域優惠政策過多過濫，一些地方政府和財稅部門還通過稅收返還等方式變相減免稅，制造“稅收洼地”，嚴重影響了國家稅制規范和市場公平競爭。目前，各個稅種的優惠政策分別規定在相應稅種法規中，政策文件分散，相互銜接配合不夠。應當改革稅收優惠政策立法模式，在清理規范稅收優惠政策的基礎上，將稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，以更好的完善稅收優惠政策體系和規范稅收優惠政策制定行為，有針對性的對特定市場主體或特定領域行業等綜合設置優惠政策，更加精準的發揮其調節功能，實現政策目標，也便于稅務執法和納稅遵從。

2015怎么減？

在2015年，關鍵該減哪些稅？有研究人士指出，首先是給企業減稅。中國稅收負擔和其他國家的最大差異在于中國稅收的90%甚至更多是由企業貢獻，如果繞開企業實施減稅，肯定減不到點上。其次是減間接稅。中國稅收的70%以上隱含在價格中征收，這也是中國稅制相對于其他國家稅制的一個突出差異。另外，還需要考慮到稅收之外的其他收費負擔。該研究人士說：“2014年，中國的財政收入應該是14萬億多一點，可是，其中的40%不在一般公共預算財政支出的考慮之內，有政府預算支出，有社會保險基金預算支出，還有國有資本金預算支出，等等。這些預算不減，單純說稅收，其重點也沒有突出出來。”

另外值得關注的是，按照國務院提出的力爭在“十二五”期間全面完成“營改增”的規劃，2015年將是“營改增”的收官之年。作為國家實施結構性減稅的一項重要舉措，“營改增”實施的初衷是為企業減輕稅負，然而隨著改革不斷向更多行業覆蓋，一些行業或企業的稅負不降反增，外界對“營改增”究竟算不算減稅舉措的質疑聲也隨之而來。在“營改增”這項龐大又復雜的改革中依然存在著不容回避的問題待解決，對此中央財經大學稅務學院教授黃樺表示，在“營改增”中稅收立法執法制度還存在欠缺，這是一個迫在眉睫的問題，其中最關鍵的在于立法中缺乏納稅人代表的有效參與，“有效參與”是指參與的途徑、方式的設計以及納稅人代表訴求的表達都應該有制度保障。為什么國家每年會出臺兩千多部涉及稅收的文件？說明在操作過程中，稅法與實際出現矛盾，需要后續文件補充說明。因此“營改增”的稅收立法、執法以及案件處理中納稅人的意見都應有保障，也就是要解決好增值稅立法問題。

面對“營改增”中出現的實際問題，黃樺指出，目前，需要進一步擴圍的行業和工商行業的差異較大，銷項稅額不能進行明確的界定，不能用原有規則直接套用。例如，工商業中界定進銷項稅額的方式難以直接套用于現行的通訊、金融等行業，郵電業難以僅從銷售額來確定銷項稅額。“營改增”擴圍中行業企業稅負波動較大，宏觀稅負波動也較大，每擴大到一個行業，都要符合這些行業的特征做相應考慮。她認為，目前改革中遇到的問題靠傳統手段不能解決時，我們習慣于采用財政政策解決，應該要改變這種解決問題的思路，建議考慮“銷項留存”的方式。