讓決策變得更有依據(jù)

主政者常常有這樣的困惑，就是應(yīng)該進(jìn)行的政務(wù)決策與需要拿錢的財務(wù)決策難匹配，換言之，就是“該決策的難決策”，其具體又可細(xì)分為兩個問題：一是如何確定哪些是老百姓急需要辦的事？二是要辦這些事需不需要政府出錢？

北京市財政局給我們貢獻(xiàn)出一套決策機(jī)制—事前績效評估（以下稱事前評估）。

事前評估就是要看這些項(xiàng)目的錢該不該花，有限的財力應(yīng)不應(yīng)該投資在這些項(xiàng)目上。預(yù)期績效目標(biāo)定的是否合理，各項(xiàng)措施能不能保證達(dá)到預(yù)期的效果。

2014年10月，北京市財政局開始了2015年各預(yù)算單位的事前評估工作。2015年度事前績效評估工作分兩批進(jìn)行。第一批事前績效評估項(xiàng)目共34個，主要從各預(yù)算部門上報的2015年重點(diǎn)支出事項(xiàng)中選擇;第二批事前績效評估項(xiàng)目計劃20個左右，從各部門上報的2015年預(yù)算支出項(xiàng)目中選擇。

記者參加了其中一個項(xiàng)目（即“菜籃子”外埠基地建設(shè)項(xiàng)目）的事前評估全過程，發(fā)現(xiàn)北京事前評估工作頗具智慧性，其獨(dú)特之處在于多舉措相互配合。

科學(xué)配置專家組成員

上文提到的項(xiàng)目是由北京市財政局績效考評中心委托的第三方評估機(jī)構(gòu)北京金凱偉業(yè)咨詢公司進(jìn)行事前評估的。事前評估的方式包括聘請專家、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、電話咨詢、召開座談會、問卷調(diào)查、人大代表和政協(xié)委員參與等方式。

參與事前評估會議的人員有人大代表、政協(xié)委員，他們從公眾立場中參與“政府分錢決策”，其現(xiàn)實(shí)性積極意義非常明顯;評估專家組，其中包括從事項(xiàng)目研究領(lǐng)域的專家、行業(yè)領(lǐng)域的專家以及績效專家;同時還有北京市財政局相關(guān)人員和項(xiàng)目單位相關(guān)人員。特別是人大代表和政協(xié)委員加入到評估小組，優(yōu)化了評估小組的成員結(jié)構(gòu)，在較低成本控制的前提下保證了評估論證成果的質(zhì)量。

該項(xiàng)目評估工作組組長鞏向生告訴記者，事前評估工作的程序一般包括事前評估準(zhǔn)備、事前評估實(shí)施、事前評估總結(jié)及應(yīng)用三個階段。在三個階段過程中，對預(yù)算單位申報的項(xiàng)目要圍繞事前評估的指標(biāo)來進(jìn)行評判，評估指標(biāo)由五個方面組成。（一）項(xiàng)目的相關(guān)性。其中包括政策相關(guān)性，職能相關(guān)性，需求相關(guān)性，財政投入相關(guān)性，產(chǎn)出與效果相關(guān)性;（二）項(xiàng)目績效的可實(shí)現(xiàn)性。包括績效目標(biāo)明確合理性，績效目標(biāo)細(xì)化量化程度，項(xiàng)目預(yù)期效益可實(shí)現(xiàn)程度;（三）項(xiàng)目實(shí)施方案的有效性。包括項(xiàng)目內(nèi)容明確性，決策程序規(guī)范性，預(yù)算編制科學(xué)合理性，項(xiàng)目資金保障條件，組織機(jī)構(gòu)健全有效性，技術(shù)方案科學(xué)合理性，項(xiàng)目管理制度健全有效性，項(xiàng)目管控措施健全有效性;（四）項(xiàng)目預(yù)期績效的可持續(xù)性。包括政策的可持續(xù)性，預(yù)期產(chǎn)出及效果的可持續(xù)性，組織管理機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性。（五）財政資金投入的可行性及風(fēng)險。包括財政投入能力風(fēng)險，財政資金重復(fù)投入風(fēng)險，支持方式導(dǎo)致的財政資金投入風(fēng)險，項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險導(dǎo)致的財政資金投入風(fēng)險。以上5方面的指標(biāo)是整個事前評估工作的重要依據(jù)。

在預(yù)評估會上，記者看到，專家組依據(jù)此5點(diǎn)內(nèi)容發(fā)問項(xiàng)目單位。在項(xiàng)目需求相關(guān)性方面，全國農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃學(xué)會研究員屈寶香認(rèn)為，就北京市蔬菜、畜禽市場需求情況，市場需求年度增長率以及前年度項(xiàng)目實(shí)施效果等問題，項(xiàng)目單位所提供的數(shù)據(jù)支撐材料不充分。還有一些專家認(rèn)為對這個項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)需求情況、需求迫切程度難以有效界定。

北京市人大代表衛(wèi)愛民提出：“這個項(xiàng)目該不該上，需要從老百姓最關(guān)心的問題著手，最需要解決的問題著手，這個問題就是食品安全保障。當(dāng)務(wù)之急，是要主管部門對蔬菜食品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控，并給農(nóng)民做培訓(xùn)，培訓(xùn)農(nóng)藥的使用方法。因此項(xiàng)目是否通過評估，應(yīng)該從這些方面來看。”

在預(yù)評估會上，主管部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也到會場聽取專家和人大代表，政協(xié)委員的意見，對現(xiàn)場各種疑問進(jìn)行了解答，并答應(yīng)回去整理相應(yīng)的數(shù)據(jù)及資料，在正式的評估會上做進(jìn)一步討論。

事前評估組成員在各自的領(lǐng)域里面提出了中肯的建議，民意需求、專業(yè)判斷，再加上財政建議，部門訴求，讓“難決策的”項(xiàng)目變得“有依有據(jù)”，從而讓“分錢”的事情變得更科學(xué)，更合理。

多種論證方式

北京市財政局的事前評估采用資料收集，現(xiàn)場調(diào)研，召開評估會三種方式。資料收集方式主要是為后兩種方式做準(zhǔn)備，先從政策層面確定項(xiàng)目是否符合要求;現(xiàn)場調(diào)研主要是了解企業(yè)的真正困難和需求，考察財政資金有沒有發(fā)揮出應(yīng)有作用;事前評估會則是由專家組從評估的5項(xiàng)指標(biāo)來判定項(xiàng)目是否給予支持。這是北京財政局在既符合政策前提下，又充分爭取民意的基礎(chǔ)上，推出的“專業(yè)決策”機(jī)制。

配合專業(yè)決策機(jī)制，北京財政局又給出了具體的事前評估方法。事前評估方法包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。（一）成本效益分析法。是指通過將項(xiàng)目的預(yù)算支出安排與預(yù)期效益進(jìn)行對比分析，對項(xiàng)目進(jìn)行評估。（二）比較法。是指通過對績效目標(biāo)與預(yù)期實(shí)施效果、歷史情況、不同部門和地區(qū)同類預(yù)算支出（項(xiàng)目）安排的比較，對項(xiàng)目進(jìn)行評估。（三）因素分析法。是指通過綜合分析影響項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、實(shí)施效果的內(nèi)外因素，對項(xiàng)目進(jìn)行評估。（四）最低成本法。是指對預(yù)期效益不易計量的項(xiàng)目，通過綜合分析測算其最低實(shí)施成本，對項(xiàng)目進(jìn)行評估。（五）公眾評判法。是指通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查等方式，對項(xiàng)目進(jìn)行評估。由此看來，事前評估方式和方法具有組織管理簡便易行、實(shí)施成本低的優(yōu)勢。

當(dāng)然，方法論證合理，措施體系完善，進(jìn)一步還需要用制度來保證措施。2013年，北京市財政局在《關(guān)于編制2014年部門預(yù)算的通知》中，要求要嚴(yán)格按照評估結(jié)論安排預(yù)算。2014年，北京市財政局在《關(guān)于編制2015年部門預(yù)算的通知》，又要求要把事前績效評估結(jié)論作為編制預(yù)算的重要參考依據(jù)，按照結(jié)論安排預(yù)算。據(jù)記者了解，北京市財政局將在明年出臺《北京市預(yù)算績效評估專家管理辦法》，進(jìn)一步來規(guī)范專家管理，讓項(xiàng)目評估做到更公平，更科學(xué)。

客觀性的結(jié)論

在現(xiàn)場調(diào)研的環(huán)節(jié)中，記者隨事前評估組的工作人員來到北京豐臺新發(fā)地批發(fā)市場，對一家蔬菜公司進(jìn)行調(diào)研。該公司總經(jīng)理閆金權(quán)對工作組說，盡管本市蔬菜市場供應(yīng)相對充足，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨自然風(fēng)險和市場風(fēng)險雙重影響，“谷賤傷農(nóng)”導(dǎo)致生產(chǎn)具有不確定性，這些因素作用致使近年來農(nóng)產(chǎn)品價格波動越來越大。通過加強(qiáng)菜籃子外埠基地建設(shè)，能夠讓他們這些蔬菜企業(yè)得到政府資金的扶持，減輕一些壓力。

“我們的商業(yè)模式主要是農(nóng)超對接（即農(nóng)產(chǎn)品與超市直接對接），在與超市的關(guān)系中，我們作為供應(yīng)商占有主動權(quán)，這都得益于外埠基地建設(shè)。因?yàn)槌杏凶约旱奶匦裕枨罅看螅少徚慷啵瑑H一兩家合作社保證不了供應(yīng)。如果是農(nóng)民和超市打交道，那么農(nóng)民就屬于弱勢群體，在議價中就會吃虧。所以我們公司把當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶組織起來成立合作社，與合作社簽訂合同來保障貨源。無論超市還是農(nóng)民，他們都需要有實(shí)力的供貨商來做這方面的事情。去年，我們申請到200萬的財政資金全部投入到蔬菜包裝上面。以前我們用紙箱裝蔬菜，一個紙箱成本是4塊多，使用是一次性的。有了這筆財政資金后，我們改用可以循環(huán)利用的周轉(zhuǎn)筐包裝，一個筐成本是53塊，能裝60噸蔬菜，而且保鮮性能好。紙箱變成周轉(zhuǎn)筐的差價，是我們在市場上具有競爭力的價格優(yōu)勢。有了這個差價，自然就會讓利給市民。” 閆金權(quán)說道。

通過現(xiàn)場調(diào)研，專家組對該項(xiàng)目掌握了大量的一手資料，通過五個評估指標(biāo)內(nèi)容給出科學(xué)的評估結(jié)論。

中央財經(jīng)大學(xué)教授童偉認(rèn)為，在市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)中，政府的基本作用在于克服市場缺陷，促進(jìn)資源的有效配置，以確保稀缺的政府資源被優(yōu)先用于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和政策優(yōu)先方向的實(shí)現(xiàn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公眾提供市場無法滿足的公共服務(wù)。在這些方面，預(yù)算發(fā)揮著極其重要的作用。事前績效評估就是將“做正確的事”放在首位。