權(quán)力分離之于政采

黨的十八屆四中全會要求進行政府內(nèi)部權(quán)力的制約性改革，政府采購被確定為執(zhí)行這一重要安排的重點領(lǐng)域之一。這是政府采購領(lǐng)域落實四中全會精神的重中之重的任務(wù)。基本原則是制約權(quán)力，目的是防止權(quán)力濫用，制度體系是權(quán)力的分離、監(jiān)督和問責(zé)三個部分。

這一政府體制內(nèi)部改革的主體范圍，應(yīng)當(dāng)是在采購過程中行使決策和執(zhí)行的部門，這當(dāng)然就包括政府監(jiān)管部門、采購中心和采購人。至于是否包括對上述過程進行監(jiān)督的機構(gòu)和人員，例如上層領(lǐng)導(dǎo)、審計部門、監(jiān)察部門，也不一定絕對地排除，可以放在后面考慮。當(dāng)然供應(yīng)商不在這一范疇。

政府采購體制改革中，關(guān)鍵的部分是權(quán)力的分離。因為改革的對象是權(quán)力的過度集中，權(quán)力集中被認為是導(dǎo)致濫用和腐敗的重要原因。但是改革的原則是權(quán)力機構(gòu)的內(nèi)部制約和權(quán)力的分離，外部的監(jiān)督在這里屬于第二步驟。體制內(nèi)部的分離主要是機構(gòu)與機構(gòu)之間和崗位與崗位之間的分離，包括分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)三個方面，當(dāng)然最重要的還是“分事行權(quán)”。

分事行權(quán)，即把政府采購的決策和執(zhí)行權(quán)力在不同的機構(gòu)或者部門之間進行配置性劃分，也包括部門以內(nèi)的中層機構(gòu)之間的權(quán)力劃分和設(shè)置。基本的程序規(guī)則當(dāng)然是機構(gòu)設(shè)置管理，但是這里遵循的首要原則是權(quán)力的分離，分離的程度取決于機構(gòu)設(shè)置總量所能夠承受和允許的范圍。過去公共資源交易平臺相關(guān)政策，是在之前大部門體制原則下產(chǎn)生的，如何與目前的分離原則相協(xié)調(diào)是一個有待于研究的問題。

現(xiàn)行的政府采購體制框架由三部分組成，即政府的監(jiān)管機構(gòu)、采購業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)（采購中心）和采購終端使用消費機構(gòu)或者為保障消費使用的維護管理機構(gòu)（行政機關(guān)或者公共服務(wù)機構(gòu)的采購人）。在這三分架構(gòu)以外再分權(quán)并建立新機構(gòu)的可能性是有限的，除非有新的采購業(yè)務(wù)提出新需求，例如基礎(chǔ)設(shè)施工程的特許經(jīng)營管理可能提出增加管理部門，但是不具有普遍性。政府監(jiān)管的機構(gòu)再分離的可能性比較小，因為政府機構(gòu)設(shè)置需要考慮壟斷性原則，也許可以在級別分離方面進行擴張。采購人是固定的，因為消費使用（例如使用電腦辦公的行政機關(guān)）和為保障消費使用的維護機構(gòu)（例如圖書館博物館）只能是唯一的。

采購業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)（即作為法定代理機構(gòu)的采購中心）進行機構(gòu)改革再設(shè)置的可能性比較大。從理論上看，其一是它的主要設(shè)置原則是采購工作的實際需要;其二是法律上要求“建制保障”（應(yīng)當(dāng)設(shè)置），但是沒有規(guī)定“存續(xù)保障”（具體設(shè)置多少），可以根據(jù)不同需要進行設(shè)置;其三是“權(quán)力制約”成為所謂的新“需要”，可以根據(jù)這一新需要考慮機構(gòu)的更多的分離性設(shè)置，相互之間形成競爭性制約。

分崗設(shè)權(quán)，是指機構(gòu)內(nèi)部按照權(quán)力分離制約原則進行的崗位設(shè)置，崗位是機構(gòu)內(nèi)部的最小“職事”單位。它是機構(gòu)分離設(shè)置的延伸，因為機構(gòu)的分離空間是有限度的。它的行政管理規(guī)范是“職位分類”，即按照新原則重新確定職責(zé)分解和職務(wù)構(gòu)成，為確定編制數(shù)額提供依據(jù)。

分解職責(zé)和職務(wù)構(gòu)成的原則大致有兩個，一個是由過程階段為基礎(chǔ)的“流程分解”，一個是能夠相互制約的“構(gòu)成分解”。前者比較多地考慮采購的工作效率，后者則考慮采購的行為廉潔，目前應(yīng)當(dāng)考慮更多的是后面這個原則的貫徹。

分級授權(quán)，是指在上下級之間分配權(quán)力要有相對自主的因素，目的是在自主基礎(chǔ)上形成層級關(guān)系之間的制約關(guān)系。這種層級自主性的權(quán)力配置原則，要求各個級別各司其職各負其責(zé)，包括上級的職務(wù)命令、層級監(jiān)督和責(zé)任分擔(dān)都要建立在有效的分級授權(quán)基礎(chǔ)之上。

權(quán)力分離以后是否自然形成真實有效的制約，是測量體制改革的效果的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授）