預算績效的襄陽探路

預算績效是指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。近年來，襄陽市大力推進預算績效管理，在提升預算管理水平、增強單位支出責任、提高公共服務質量、優化公共資源配置、節約公共支出成本等方面都取得了明顯成效。

一、積極而穩妥的探索

襄陽市在推進預算績效管理的過程中既積極又穩妥，通過不斷深化預算管理改革，加強預算績效管理制度建設，強化項目支出績效目標管理，開展預算支出績效評價，探索評價結果應用，預算績效管理工作取得初步成效。

（一）創新方式，嚴格程序，穩步推進績效目標管理

1、明確管理程序。一是與部門預算同步，即績效目標與部門預算同步申報、同步審核、同步批復。按部門預算編制“二上二下”程序，對年度預算50萬元以上的支出項目，必須申報績效目標，對預算執行過程中追加的50萬元以上支出項目，要求單位在申請財政資金時申報績效目標。二是明確階段工作重點?？冃繕藢徍酥饕凇耙簧稀彪A段進行，“二上”階段只對項目資金有調整的績效目標進行審核。三是兩個環節審核?？冃繕藢徍朔殖鯇徍驮u審兩個環節。初審由業務科室組織實施，重點對合規性和完整性進行審核，不符合政策性規定的項目在初審中淘汰，不進入評審環節。評審工作由預算科（編審中心）具體組織實施，在操作中以專家評審為主，業務科室科長對評審結果負責。四是兩個路徑批復。由業務科室在“二下”階段通過兩個路徑對績效目標同時批復，一個路徑是項目目錄及績效目標主要信息隨部門預算批復文件下達到單位，另一個路徑是通過預算編審系統批復完整的績效目標。

2、不斷擴面增點。襄陽市自2012年啟動預算績效目標管理以來，納入績效目標管理的財政資金范圍不斷擴大，資金數額不斷增加。2012年處在建章立制階段，管理的資金范圍較小，2013年進入實質性推進階段，組織專家評審2013年度項目資金15.94億元，評審2014年度項目資金18.48億元;2014年開展了部門整體支出績效目標管理試點，將市城建委等8個預算部門納入試點范圍，涉及財政資金4.2億元。通過穩步推進預算績效目標管理，預算單位逐漸感受到了使用財政資金的壓力，加強了內部管理，提高了財政資金使用績效。

3、創新評審方式。襄陽市采取專家評審和財政集中評審相結合的方式，組織開展預算績效目標評審工作。專家評審的具體做法是：（1）制定評審工作方案。方案明確財政項目支出績效目標專家評審的范圍、方式、工作原則、主要內容、依據、人員組成和工作流程等內容。（2）遴選專家評審項目。項目遴選的重點是部門預算項目金額在50萬元（含）以上的新增項目和申請增加資金的項目，以及財政專項資金項目。（3）遴選評審專家。按照評審工作方案確定的評審專家應具備的條件，本著自愿參與的原則組織遴選。（4）專家預審。為了提高專家評審工作質量和效率，將制定的項目評審工作方案、項目績效目標申報表等相關資料的電子文檔，按專家和項目分組情況在專家評審會召開前3個工作日發至各專家預審。（5）評審預備會。在專家評審會召開之前組織各評審組召開預備會，聽取各專家組成員預審情況匯報，進一步明確工作要求。（6）分組評審。評審會期間，項目單位向評審組介紹項目績效目標、績效指標、指標值設計的依據等情況說明，并接受評審組的質詢。評審組通過查閱文件資料、調查、質詢等方式，對項目績效目標申報表的各項內容進行審核、測算，形成了初步評審意見。（7）集中會商。各評審組擬定初步評審意見后，會務組再召開碰頭會，對評審期間發現的問題進行集中研究和解答。（8）提交評審意見。各評審組根據評審小組意見和集中會商意見，在評審會結束前按要求整理、提交《襄陽市市級財政支出績效目標評審意見書》和《襄陽市市級財政支出績效指標設計修改建議表》，供研究和審定項目支出預算時參考。

對于已申報未納入專家評審的項目，由財政歸口管理的業務科室會同預算科（編審中心）組織開展績效目標集中評審。評審工作根據工作量大小、涉及單位多少等綜合因素，采取“一對一”當面交流、會議集中評審等多種形式，指導相關單位按規范性、完整性、科學性、合理性、可行性等相關要求，修改績效目標申報文本，提高了預算單位績效目標編制水平，為項目支出績效監控和績效評價奠定了基礎。

4、提升績效目標管理工作質量。在績效目標評審工作中堅持把握好兩點：一是強化論證工作，努力做到項目資金與績效目標相匹配。要求項目實施單位提供預算支出明細與測算依據，便于精細化核算。比如，市區移動警務平臺維護項目，共有9個移動平臺，申報項目年維護經費270萬元，主要支出是電費和巡邏車燃油與維修保養費。評審專家通過調閱電費清單、測算巡邏車運行時長計算燃油消耗、調查巡邏車年均維保成本等，確定項目經費為135萬，節約預算資金50%。二是以監控促管理，落實績效目標。績效目標管理與績效監控緊密聯系，在具體工作中，我市以監控結果促目標管理科學規范，提高了財政資金使用效益。比如，市房管局編制2014年度保障房建設預算時，申報資金12億元。財政部門初審時，發現在2013年保障房項目中，有2個項目因拆遷問題并未開工，在2013年不會有新的建設性資本投入，涉及的項目資金4億元，應結轉至2014年使用，因此調減了2014年度保障房項目資金預算4億元。

（二）搞好重點評價，探索評價經驗，檢驗管理成效

1、明確評價方式。市財政局制定了《2014年市級財政支出績效評價工作方案》，明確采取重點評價和自評價相結合的評價方式組織開展績效評價。市財政局是重點評價的主體，對政府和社會關注、與經濟發展及民生密切相關的2013年度23個財政支出項目開展重點評價，資金總額18.5億元。其中：專項資金項目15個，金額14.7億元;部門預算項目7個，金額0.1億元;部門整體支出項目1個，金額3.7億元。市直各部門是自評價的主體，對未納入本次重點評價范圍的2013年度50萬元以上財政項目支出開展自評價。

2、分類組織實施。按照探索經驗、節約成本、提高評價結果公信力的原則，采取了三種形式實施重點評價。一是對于政府和社會關注度高、因子項目多而評價技術難度較大的項目，委托第三方組織實施，如住房保障項目、農業專項、教育專項、科技專項等4個項目。二是對于社會關注度較高、與經濟發展和民生密切相關的項目，聘請預算績效管理專家組成專家組具體實施，如產業發展專項、旅游專項、計生專項、商務促進專項、一元民生保險項目、標準化社區建設項目、科普經費項目、婦聯婦女工作經費等8個項目。三是對于政府定向扶持項目和部門預算重點支出項目，由市財政局科室人員與聘請的預算績效專家聯合組成評價小組具體實施。

3、提高財政重點評價質量。每個財政重點評價項目都制定了具體的績效評價實施工作方案，建立了項目績效評價指標體系，明確了評價方法和評分細則。工作結束后，召開了財政支出績效評價報告評審會，重點審核報告文本格式規范性、內容完整性、結論客觀性、發現問題的準確性、建議的針對性與可行性等，并將專家評審意見作為改進工作和對評價報告進一步修改完善的重要依據。在績效評價報告評審會上，項目評價專家對已重點評價的20個項目評價結果向項目主管部門、項目實施單位及財政部門進行了反饋，相關各方對關注的焦點事項進行了當面溝通和交流，其結果也作為完善評價報告的參考依據。評審會方式靈活，氣氛活躍，形成了共識，提高了評價報告的質量和應用價值。

（三）注重評審、評價結果應用，將預算績效管理工作引向深入

1、推進績效目標評審結果應用。一是將評審結果反饋給預算單位，作為修改預算和績效目標的依據。二是將評審結果報財政預算編審委員會，作為研究擬定年度財政預算方案的重要依據。比如，市公安局在編制2014年度部門預算時，申報了7個新增項目，資金總額1760萬元。經評審，專家建議支持1個項目，其他項目或因技術已經落后，或因沒有進行統籌規劃和充分論證，建議暫不支持。評審意見上報后，局預算編審委員會采納了專家意見，節約市本級預算資金共計1625萬元。三是將評審結果報市政府，作為審定財政預算草案的參考依據。比如，在研究電子商務專項資金預算時，采納了專家的部分意見，將設立規模為2000萬元的電子商務專項資金，在2014年按1000萬元列入財政預算，并實行競爭性分配。四是將評審結果報市人大預工委，作為審定財政專項資金預算的參考依據。去年市人大重點審核了2014年產業發展專項資金、科技專項資金和教育專項資金，財政部門及時提供了這3個專項的專家評審意見，促進了財政專項資金預算在市人大順利通過。

2、探索財政重點評價結果應用。一是為了促進評價結果在2015年度預算編制中得到應用，市財政局黨委召開專題會議，聽取了預算支出績效評價組織實施情況匯報，通報了財政重點評價中發現的突出問題，并就評價結果應用進行了研究部署，包括加強項目支出績效目標管理、規范部門預算編制、調整專項資金分配結構與使用方向等。二是將財政重點評價報告反饋至相關主管部門和項目實施單位用于整改。

二、預算績效管理中存在的主要問題

毋庸置疑，襄陽市在積極推進預算績效管理方面取得了看得見摸得著的成效，但預算績效管理中還存在一些不容忽視的問題，既有共性問題，也有個性問題，主要表現在以下7個方面：

（一）監督考核機制尚不完善。尚未將預算績效管理工作納入市直部門目標考核范圍，主體責任不夠明確，不利于財政支出績效管理長效機制的建立。

（二）項目績效目標管理基礎工作薄弱。一是立項調研不夠深入。主要是項目實施單位在申報預算項目時，未能深入開展立項調研或組織立項論證，以致出現部分項目不能實施、邊實施邊調整或實施后效果不理想的情況，不利于優化資源配置。二是績效目標不夠明確。主要是項目績效目標細化、量化程度不夠，績效指標不夠科學合理，績效目標與實施結果難以比對。

（三）資金分配與使用不夠合理。一是部分專項資金使用過于分散，存在“撒糊椒面”現象，資金的使用績效不明顯。二是部分專項資金用于與項目績效關聯度不高的項目中，未做到?？顚Ｓ?。三是部分資金分配與國民經濟、財政收入、人口等方面指標掛鉤，未體現財政資金按需分配的原則。

（四）項目監管力度不夠。一是財務監管力度不夠，存在項目資金串項使用問題。具體情況有：有些項目實施單位未設立專帳或單獨會計科目核算項目資金，存在不同用途資金相互擠占的情況;有些項目實施單位雖然對項目資金進行了單獨核算，但存在與其他資金串項使用或各子項之間串項使用的情況。二是業務監管力度不夠。主要指項目主管部門、實施單位業務管理制度不健全、相關制度執行不到位。

（五）項目優選機制不夠完善。主要是財政預算支出項目庫尚未建立，項目優選機制沒有形成，項目決策的主觀因素偏多。主要表現在：一是部分主管部門未能按要求對申報的專項資金項目和50萬元以上的部門預算項目績效目標組織專家評審并簽署意見，項目優選機制在內部尚未建立。二是部分財政專項資金中面向市場主體的資金分配雖然符合審批程序和撥付手續，但未實行競爭性分配，沒有充分發揮市場機制在項目優選中的作用。

（六）項目績效未完全達到預定目標。一是少數項目未能按計劃進度實施，績效目標也未作相應調整，預定目標未完全實現。二是少數項目實施后未完全達到預期效果。

（七）預算績效管理專家能力有待提高。一是部分專家在預算績效管理方面理論水平不高，表現在項目績效目標評審和績效評價工作中上，有時抓不準要點和關鍵環節;二是部分專家的實踐經驗不足，表現在對項目績效指標設計、評價方法選擇、評價標準確立、評價依據證據選定等方面不夠科學合理。

三、進一步加強預算績效管理的對策

要推進財政科學化精細化管理，強化預算支出的責任和效率，提高財政資金使用效益，必須進一步加強預算績效管理。為此，結合襄陽實際，特提出如下對策、措施：

（一）將預算績效管理工作納入本級政府目標考核范圍，進一步明確主體責任。新修訂的《預算法》及《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》進一步明確了預算管理職責，突出了部門和單位在預算編制和執行中的責任主體地位，因此，各部門和單位應在預算績效管理工作中負主體責任。建議將預算績效管理工作納入本級政府對所屬各部門目標考核范圍，增強預算部門和單位對預算績效管理工作的主動性和責任感。

（二）進一步加強項目支出績效目標管理。一是財政部門要加大財政項目支出績效目標的審核力度，把好項目立項入口關。二是主管部門在申報專項資金計劃時，必須申報績效總目標及各子項績效目標，并在報財政部門之前組織專家評審。財政部門要組織專家對專項資金績效總目標及各子項目標進行復審，復審意見需報本級政府作為決策參考依據。

（三）進一步完善項目決策機制。一是逐步建立完善部門預算支出項目庫和財政預算支出項目庫。二是規范財政預算支出項目立項管理，要求相關部門或單位申報新增項目時提交調研報告或項目論證報告。三是對于年度新增預算支出項目，要求從項目庫中按照輕重緩急或競爭性原則公開遴選，防止出現“拿錢找項目”的現象。

（四）進一步加強項目資金管理。一是進一步加強項目資金指標管理，防止項目之間及項目的各子項之間未經審批隨意串項使用。二是嚴格監督各項目單位對項目資金進行專帳或獨立會計科目核算，切實做到專款專用。

（五）進一步改進財政資金分配管理。一是在不增加專項資金總額的前提下，調整專項資金支出結構，將與實現項目績效無直接關系的支出項目調出，列入部門預算，同時相應調減專項資金額度。二是對各專項資金獎勵政策進行梳理，在經過廣泛、深入調研的基礎上，提出改進獎勵扶持政策的建議，為本級政府決策提供參考依據。

（六）深入推進財政專項資金競爭性分配改革。一是將與技術創新、經濟發展、結構調整、民生相關的財政專項資金納入專項資金競爭性分配范圍。二是對納入競爭性分配范圍的專項資金，根據主管部門項目安排計劃將擬實施項目分為招標評審類、獎補類（考核考評類）和其他類。三是招標評審類項目應分別制定競爭性分配實施方案，獎補類項目應按競爭性分配的有關程序制定考核獎勵（發放）辦法，方案和辦法必須體現公開、公平的原則。四是對納入競爭性分配范圍的專項資金，應將競爭性分配方案、考核獎勵（發放）辦法與專項資金項目安排計劃一并報本級政府審定。五是對納入競爭性分配的財政專項資金項目實施效果進行績效評價。

（七）加大評價結果應用力度。一是依據有關規定對已完成績效評價的項目下達整改意見書，要求項目主管部門和實施單位針對存在的問題進行整改，并向財政部門報送整改報告書。二是將評價結果應用于下一年度預算編制。三是將評價結果整理形成專報向本級政府報告，作為審定下一年度本級財政預算的參考依據，并按照本級政府意見將評價報告在一定范圍內公開。四是探索績效問責實現形式，逐步建立績效問責管理機制。

（八）構建預算績效管理長效機制。一是建立預算績效管理信息系統，增加系統涵蓋模塊，加強績效監控信息收集和數據采集管理，逐步實現信息化技術對預算績效管理全方位支撐。二是加強業務培訓，重點培育本級參與預算績效管理工作的中介機構，培訓本級預算績效管理專家、預算部門及項目實施單位相關人員，不斷提高預算績效管理整體水平。三是創新績效管理方式，豐富績效管理方法，不斷推動預算績效管理工作向縱深發展。

課題組組長：范景玉

課題組成員：王天寶 陳四季 張宏 馬善記 景高國

執筆：馬善記 景高國