PPP：成長進行時

普華永道中國會計咨詢服務組合伙人陳燕華是PPP領域的資深專家，一直協助財政部作PPP的會計核算案例研究，參與操作指南、合同指南、物有所值評價的研討，并就PPP項目執行過程中的一些問題提出合理化建議。在第八屆中國CFO年會上，《新理財》記者特別針對當前PPP模式的幾大關鍵問題對她進行了專訪。

PPP與地方債

《新理財》：今年1月份地方政府上報的負有直接償還責任的債務總額約為16萬億元，相比審計署的上輪統計結果，債務增加了46.8%。PPP模式被認為是化解地方債務的利器，那么在當前的債務規模之下，對于PPP模式解決地方債的問題能抱多大的期待？

陳燕華：PPP模式能解決多少地方債的問題，這首先取決于地方政府在財政承受能力允許的范圍之內能拿多少項目出來，以及能拿什么樣的項目出來，同時配套何種補償機制以吸引社會資本的進入。此外，需要強調PPP不應簡簡單單地被視為融資手段或者只是為了解決地方債的短期措施。事實上，PPP模式非常強調平等合作的合同關系。而且對PPP的推廣應該更強調政府部門公共管理能力的提升。政府不能要求社會資本接盤某個PPP項目。而對于社會資本來說，在現在的經濟環境之下，已經越來越理性，更懂得依靠平等的契約精神來操作項目，以及懂得用專業、理性的數據來支撐相應的投資決策。我始終認為，扎實推廣運用PPP，質量比速度更重要。

《新理財》：隨著老城投債逐步退出，永續債、資產證券化、項目收益債等被認為是“后城投債”市場的“新寵”。在您看來，這些創新融資方式與PPP模式“聯姻”應該注意哪些問題？

陳燕華：我認為金融創新融資工具本身都是中性的，因此問題的重點并不在于這些創新型的金融工具好與不好。至于說和PPP模式的結合，可以關注通過一些結構化的設計，以達到調整融資結構與成本，拓寬融資渠道，提高資金的流動性和使用效率的商業目的。

我建議，在使用創新的金融工具時，第一要明確知道每一項條款帶來的經濟后果是什么，以及整個安排背后的商業實質。第二，創新金融工具往往有很多細節上的設計，例如，永續債通過使用經濟上的壓力，促使融資方能在比合同約定期限更短的時間內很可能會進行現金流的償還。但是從合同條款本身來看，權利是集中在融資方而非投資方這一端。因此，對于各種創新融資工具項下的財務及風險管理，還需要考慮對現金流的預期，而非僅限于合同。第三，要有通盤的考慮，不能緊盯著這個金融工具目前能帶來什么樣的現金流回報，而是要為資產端和負債端整體的現金流留出合適的匹配空間，并針對不同的風險敞口和期限加強風險管理措施的安排。

PPP與調整演進

《新理財》：最近財政部發布了《政府與社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（以下簡稱《財政承受能力指引》）的通知，您如何看待財政部為規范PPP項目的有序推進而設置的這個“前置條件”？

陳燕華：現在財政部和發改委都在陸續出臺各種文件，雖然還沒有達到完美境界，但仍然從中可以看出政策部門在有體系地逐步規范PPP模式的整個框架。我認為，這些政策具有整體性的考慮和相輔相成的系統性格局，先是出臺大的文件對于PPP模式予以方向性引導；接下來是《操作指南》和《合同指南》，意在規范PPP的實務操作；再接下來如果有“物有所值”評價，則是為了提高PPP項目的效率和質量；而《財政承受能力指引》則是為了控制PPP的規模和分布。就《財政承受能力指引》而言，我認為其中對支出比例上限的設定、對支出形式的界定以及支出責任的測算方法和標準等等指引都明確地表達了在鼓勵PPP的同時，規范PPP項目形成的政府債務，防止變相增加，同時量力而行，平衡發展的導向。可以說，既是保障，也是約束。

此外，政策層面還有去年新預算法的修訂，推動長期有效、更有前瞻性的積極財政管理理念。而通過建立政府的權責發生制財務報告制度還能夠更好地對所有的PPP項目進行數據支持。這些數據是物有所值評價、財政承受能力測試、地方債統計、績效評價等各項工作的依據。

《新理財》：您認為對于社會資本來說，參與到PPP模式中需要其自身做出哪些轉變？

陳燕華：社會資本分為幾個大的類型，第一，對于過去熟悉BT項目的基建行業來說，盡管仍有部分持有觀望的情緒，PPP這一變革的確是基建企業必須經歷并且適應的一個過程。我們也看到目前已經有很多有遠見的基建企業積極在向新的商業模式進行轉型，包括對于PPP政策的學習、框架的評估、企業自身投融資平臺的搭建和各種能力建設，當然這都需要時間和資源的投入。

第二，對于傳統的承擔貸款人角色的銀行來說，面對PPP，無論是對于已發放貸款的梳理和條款的重新商議、還是對于信用風險管理方式的重新評估（即對項目貸款從簡單依靠政府背書到真正評估項目公司和項目本身的信用質量），以及拓展新的中間業務增長點，都將觸發角色轉換的機遇和壓力。第三，對于包括產業基金、保險在內的這些金融機構來說，可能很看重PPP項目所具有的長期穩定現金流的特性，并因而將PPP項目視為合適的投資項目，尤其是在新常態這樣的大背景下，除了財務投資人的角度，對于基金或者有資產管理經驗的機構來說，也許也是作為資產管理人進入PPP領域的機會。同樣，這樣的轉變需要自身專業能力和知識的迅速完善。

總之，已經看到不同類型的社會資本在以不同的方式參與到PPP浪潮中來。也非常期待下半年會有一些比較實質的標桿項目出來。

PPP與風險控制

《新理財》：您如何建議CFO們看待PPP項目執行過程中的風險識別與控制的問題？

陳燕華：PPP項目本身有各種不同的風險，涉及設計、建造、運營、審批、市場、法律以及財務等等方面，不同的參與者亦有不同的切入視角。從財務的角度，并聯系PPP的精髓，有以下幾個關鍵的問題。

首先，平等多贏的合作。這不僅涉及政府與社會資本之間的合作，還需要達到多方共贏的局面。從財務的角度來說，需要CFO們在PPP項目的早期就要進行全局的安排，包括通盤考慮整個資產端的成本和回報（包括具體項目中涉及的定價和調價機制、財政補貼的水平）、融資端的資金量和成本架構設計及期限安排以及創新金融工具的適當運用。有時還需要敏感性分析等進一步的測算。當有些投資人可能需要和其他投資人有不同的回報期限和回報率時，就需要財務人員用數據的測算和分析在中間建立起協調溝通的橋梁。專業、優質的經營和財務數據是保障PPP項目各方甚至包括社會公眾以平等的方式實現多贏的有效基礎。

第二，PPP項目非常強調風險的最佳（或者平衡）分配，這是一個風險界定和轉移的過程，旨在追求整個項目整體風險的最優化，而非各方單獨的風險最小化。這也需要CFO們（可能需要會同第三方的專業咨詢機構）在其中擔當起對風險的成本與收益評估的重任，，并和律師一起把風險分配詳細地落實到合同條款里。

第三，需要對PPP項目的財務數據也進行全生命周期的管理，以實現物有所值核算。這中間涉及很多事先的財務測算，事中的會計核算和持續的事后績效評價過程。需要提醒CFO們的是，由于項目所依據的計算框架體系的不同理念，前期作的業務角度的財務測算與依據會計準則進行核算的最終財務報表所呈現出來的結果在不同會計期間或不同項目組成部分之間可能并不是完全匹配的，這就需要CFO們對項目的業務層面有足夠的了解，能夠將業務與財務進行對比銜接；并可以結合自身的專業知識，對業務團隊的方案設計提出財務角度的優化建議。