處長治國

“部長們參加的國務院常務會已經討論通過的一些政策，現在卻還‘卡’在那兒，讓幾個處長來‘把關’，這不在程序上完全顛倒了嗎？”李克強總理怒斥“處長把關”卡住中央政策，足見這一問題已經到了必須正視的地步。

有這樣一種現象，引起了總理的高度重視，甚至有人調侃是中國特有，這就是“處長治國”。不久前的一次國務院常務會議上，李克強總理嚴厲訓斥一些部委和地方程序繁冗，“部長們參加的國務院常務會已經討論通過的一些政策，現在卻還‘卡’在那兒，讓幾個處長來‘把關’，這不在程序上完全顛倒了嗎？”李克強總理怒斥“處長把關”卡住中央政策，足見這一問題已經到了必須正視的地步。

事實上，“處長治國”這個問題早已有之。《朱镕基講話實錄》中提到了這樣一件事，1998年3月24日，時任國務院總理朱镕基在國務院第一次全體會議上講話時，就提出“有些部門，處長在那里做主，地方的省長、市長來看他，他對人家連眼皮都不抬一下”。被朱镕基點名批評的是當時的國家計委，這一現象被稱作“處長專政”。由此看來，這個問題屬于歷史遺留的“老大難”問題，那么處長為什么能治國，又是誰讓處長來治國？

處長的權力有多大？

在中國政治生態中，處長無疑是一道獨特的景觀。作為一名處級干部，如果放在縣里，處長絕對是老百姓眼中的大官；如果放在市一級，幾百萬人中，一千多處級干部也是人上人，他們在體制內的人奮斗了一輩子，能混上個處級、副處級也不是件容易的事情；放到省級，處級干部的含金量就要打點折扣了，現實中省里的處級干部沒有專車、要寫材料、為廳級領導服務；如果放到國家部委層面，處級的含金量恐怕還要下滑。

“處長治國”乍一聽來讓人覺得不可思議，因為處長無論放在古時候還是當下都算不得“大官”。盡管官不大，可處長作為“兵頭將尾”、“既是指揮員，又是戰斗員”，既要將上層決策付諸實踐，又要將基層情況向上傳達。這也是為什么很多企業家調侃：“老板再大，一個處長都能把你搞死。”多數企業家都要和具體的辦事人員打交道，這些辦事人員多為處長及處長以下。也就是說，處長們的工作方式直接決定了企業家們的投資環境。

“處長治國”的論斷或許有些武斷，但處長們掌握的實權確實不小。在有些權力部門，一個處長的一句話就能左右數千萬甚至上億元的資金。曾有媒體公開報道，在發改委某部門某司的一個處長面前，全國各地跑項目的專家甚至是副省長連一句話都不敢辯，“一反駁項目可能就沒有了”，更有地方政府工作人員直言：“每年節假日進京送禮，主要是和各部委的處長們打交道。”在“縣官不如現管”的環境下，有市局領導公開對局里工作人員提出要求，要把省里那些實權部門的處長伺候好，因為這些處長們手中掌控的權力很大，為他們服務到位，要錢、批手續等棘手事情也就能順利完成。

無論是給部長“把關”還是分分鐘“搞死”老板，都充分說明“處長們”在當前的權力運行體制內掌控著與其官階明顯不相稱的權力，處長絕對稱得上“人微言重”的重要角色。從數量上來講，處長是官場上一個龐大的群體。因此，“處長治國”的說法也就有了其“合理性”的一面。

那么，讓我們思考“處長治國”將會讓我們付出怎樣的行政成本呢？

“處長治國”卡住了政策的有效施行。部長們參加的國務院常務會已經討論通過的一些政策卻執行不到位，處長要“把關”，處長們會根據自己的情況去理解、執行政策。更令人擔憂的是，由于信息不對稱以及政策環境的復雜多變，處級官員常常享有或大或小的權力為自己牟利，對中央和人民負何種責任就不得而知了。

“處長治國”卡住了經濟的良性發展。“要想經營好企業，首要一點就是‘經營’好政府官員。‘經營’官員，重點要‘經營’好處長。”這是一位成功企業家的經商秘訣。如此循環往復，經濟發展必然受到嚴重阻礙，良性競爭受到遏制，使一些好的企業倍受打擊。試想如果放任處長一手遮天，我們的經濟還能在新常態中保持中高速發展嗎？處長本應是國家政策的重要樞紐，現如今卻成了雁過拔毛的收費站，嚴重破壞市場經濟良性發展，不禁讓人扼腕。

“處長治國”卡住了清廉。處長們雖沒有決策權，僅僅是決策的執行者，但卻是行政權力鏈條的最后一環。曾有人總結了“中國十大最有權力處長”，這些人近年都是因涉貪賄落網的處長。處長們利用有利條件將國家權力個人化大肆受賄，實際上，“處長治國”是一種嚴重的腐敗。

處長視角

研究發現，許多現行的政策出臺后，基本上又有一個“處長視角”，為什么會形成“處長視角”？

在現有的體制下，公務員體系一般由各部門的資深部長、業務司局負責人、處長和科員組成，處長則是其中具體做事的骨干。處長一般很熟悉一個特定領域的情況、問題、政策、法規，很多決策名義上出自中央，但實際上是由處長們負責調研、擔綱起草的，然后一層一層往上“批”，最后成為國家政策。同時，不管領導有什么樣的宏圖大略，最終也要依靠處長來具體執行。可以說，處長是國家大政方針和實際事務相結合的重要環節。同時處長執行力的高低，很大程度上決定了各項政策能否取得預期的效果。現實情況是有些處長往往首先考慮自身利益不受損害，少考慮或者不考慮其他階層，這種視角往往會導致政策制定帶有一定的偏向性。這也就是所謂的“處長視角”。當前，此種現象已經成為全面深化行政體制改革的重要阻礙。

處長“政治經濟學”

80年代中期中國進行了意義深遠的干部體制改革，之后中青年知識、技術型官員興起，直到現在也是如此，他們構成了中層官員群體的大部分。也就是現在的處長。他們的特點是，高學歷、專業化、年輕化。

不過他們也有明顯的不足。中國變遷遠不只是“經濟增長”可以涵蓋的，政治體制、經濟結構、階層分化、文化碰撞等等都是綜合性、全局性和結構性的，他們能否應對這樣錯綜復雜的局面？

處長們可能提供最初的政策方向甚至草稿，但就成長路徑和閱歷而言，他們都非常缺乏上一代官員對中國現實的體味，這就形成了很大的矛盾，政策草擬者很可能并不熟悉政策影響的人和其中復雜的現實運作和關系。

當然，也有部分這一層面的官員在行為中暗含著個人利益—而且從政治學角度看，沒有人生活在真空中，他們都是有自己利益的。這些利益者往往不是單打獨斗，他需要上下運作，向下需要穩住“陣腳”，不僅是政治運作的需要，也是積累人脈和財富的需要。下屬官員和一些企業人士都是他們趨向接近的。

一份《處長想什么》為題的問卷，在問到“影響干部升遷的主要因素”時，處級干部中選擇“人際關系”的占65%，選擇“工作業績”和“機遇”的各占24%，選擇“家庭背景”的占11%。

我們可以看到，處級干部認為，家庭背景、學歷、年齡等因素在影響干部升遷中的重要性在降低，而人際關系的重要性在上升。現在的問題是，這些人際關系缺少規則和制度的約束，以至于很多游弋于灰色地帶。

這部分有利益的處級干部階層，已經開始嘗到權力的某些甜頭，但沒有真正享受到權力的好處。除了個別部門外，大部分人還是將升遷作為重點，這個本身正常，但對應的是真正用于政策調研和制定的時間少了。他們這個年齡段的官員精英，有想法、有思想，但也非常矛盾。

有權不任性

文件運轉程序繁冗和機械，紅頭文件每下達一級則多一層“關卡”。有人建議，干脆把處長這一層級從政治體制中去掉，司長下面變科長。但治標不治本，估計將出現科長治國。要解決“處長治國”的問題，不能只盯著處長這一級，而要從制度的頂層設計考慮。效率低下只是硬幣的一面，硬幣的另一面更為觸目驚心，處長的“把關“導致了“小官巨貪”盛行。行政程序顛倒、權力的不規矩運行，給處長權力的畸形放大提供了空間，也滋生了處長的畸形腐敗，其造成的影響之惡劣更是觸目驚心。

如今，這種現象已經到了不得不變的地步。十八大以后，中央政府加大簡政放權的力度，轉變政府職能，全面推行依法治國。今年李克強總理所作的《政府工作報告》中提到的“法無授權不可為、法定職責必須為”、“大道至簡，有權不可任性”，對官員提出施政行為規范，做到依法行政、理性用權。這給“處長治國”現象樹立了規矩。對各級權力設定邊界和加強監督，對部分行政官員進行政務官和事務官的權責區分。

解決“處長治國”問題，一是需要政府簡政放權，轉變職能，創新管理，削減政府職能，審批“瘦身”，流程再造，降低市場準入“門檻”，為企業“減負松綁”；二是需要制衡官權，要杜絕官員濫用職權，使他們做到依法行政，理性用權。同時，一方面要靠強化干部教育管理，提升干部素質；另一方面就是靠強化制度建設，真正把權力關進制度的“籠子”，使官員都能做到依法辦事。紀委和監察部門也要強化監督和行政問責的同時，更需要來自公眾和社會的監督，使權力運行在陽光之下。