PPP：辯與思

PPP模式是現階段我國公共項目投融資體制改革的重要方向。該模式通過引入市場競爭和激勵約束機制，將公共部門的政策支持能力和私營部門相對充裕的資金、先進的管理經驗相結合，提高了公共產品或服務的質量和供給效率，因此近年來不僅頗受市場追捧，也得到了政府的大力支持。

但在實務層面，業界卻始終存有困惑，即：PPP的參與主體究竟為何？“社會資本”的范疇包括哪些內涵？民間資本、混合所有制資本、純國有資本在PPP模式中的地位和作用應如何確定？這些問題都亟待進一步明確。

主體之辨

從理論研究來看，對于PPP模式中參與主體，通常的說法是“社會資本”，但至于何為“社會資本”，則缺乏進一步界定。大多傾向于認為，在我國，“Public”和“Private”的界定是看其目的是追求社會公益性還是追求經濟效益，而不是根據所有制來判斷。他們認為PPP合作模式中的公共部門一般指政府機構和由政府相關部門控制的不具有獨立法人資格的國有企業，而私營部門不僅包括私有制企業和外資企業，也包括具有獨立法人資格的國有企業。

目前PPP模式中存在的參與主體不清、“社會資本”內涵外延不明，已成為影響PPP實務操作的重要問題。譬如，除了民營資本毋庸置疑應視為社會資本外，對于混合所有制資本以及純國有資本，是否應視為“社會資本”？這是直接決定PPP模式中能否將這兩種資本作為政府合作方的重要問題。

筆者認為，新時期我國PPP模式的參與主體應作如下界定。首先，民間資本應是PPP模式的核心參與主體。從國際實踐來看，由民間資本參與PPP模式是最為成熟，也是最為成功的做法。鼓勵民間資本參與公共項目的建設和管理，既可以激發社會發展活力，也可以促進民間資本和國有資本之間進行高效競爭，從而保證公共項目高效運轉，推動政府和企業實現雙贏。從我國實際情況，公共項目民間投資不足是個老問題，雖然國家層面屢有鼓勵支持的相關政策出臺，但實際效果并不理想。以2010年國務院出臺的“新36條”為例，雖然有關措施具有很強針對性，但由于一方面民營經濟受金融危機影響，資本實力大為削弱，另一方面，危機爆發后，我國實施了“四萬億”的經濟刺激計劃，政府財政資金充裕，之前備受熱捧的PPP模式被地方政府“冷落”，有的甚至被半途叫停，改由政府全資建設，因此政策效果十分有限。

其次，混合所有制資本應是我國PPP模式的重要參與主體。從PPP模式包含的政府與社會資本合作理念來看，筆者認為，PPP模式其實就是混合所有制的實現形式之一，其蘊涵的國有、民營資本股權合作的架構或可為混合所有制經濟深入發展帶來示范效應。譬如，在BOT項目實施過程中，就是民間資本通過一定合作機制與政府分擔項目風險，負責投資并分享項目收益的過程。這其中，政府與民間資本充分發揮各自優勢，在實現部分政府公共部門職能的同時，為非公經濟帶來相應收益。通過這種合作，不僅能夠在一定程度上滿足非公經濟的投資回報，同時也為社會更有效地提供公共產品和服務，促進國有經濟有限的資源發揮更大作用。而混合所有制經濟其本意也是推動民營經濟與國有經濟的融合，并通過二者的融合達到深化國企發展與促進非公經濟發展的雙重目標，其與PPP模式的目標是高度一致的。因此，毫無疑問，混合所有制資本應當是PPP模式的重要參與主體。

再次，純國有資本不應成為現階段我國PPP模式的參與主體。純國有資本到底能否成為我國PPP模式的參與主體，這是困擾實務工作的重要問題。筆者認為，答案應當是否定的。理由有三：其一，純國有資本參與難以體現PPP模式的本質特征。以我國各地的政府全資城投公司為例，雖然其可作為獨立主體參與當地基礎設施的PPP項目，但在具體操作過程，大多數既無法與政府平等談判，也無法合理確定利益共享機制，即使出現了投資虧損，最終也是由地方政府來承擔，難以體現風險共擔的特征。

其二，純國有資本參與難以體現我國倡導PPP模式的政策初衷。我國現有的政府與企業合作項目中，純國有資本或國有資本參與的比重不是過低，而是過高，由此也帶來了投資效率與資源浪費的問題。如果再以純國有資本作為參與主體，既不利于我國政府投資管理體制的改革，也可能對民間資本參與產生擠出效應。

其三，純國有資本已有參與政府公共項目的渠道。不把純國有資本作為我國PPP模式的參與主體，并不意味著其就不能參與地方政府的城市設施建設和運營。事實上，我國大部分城市設施建設和運營，目前其特許經營也都是由當地國有企業在承擔。在一定范圍和程度上，這種參與方式可繼續保持。

全生命周期管理

由以上主體辨析可以看出，在PPP模式中，政府和以民間資本為代表的私營部門將發揮同樣重要的作用，但其地位卻存在天然的不對等。因此，在項目合作中格外需要強調“合作精神”的培育。一方面，政府部門不能抱著“卸包袱”的思想向私營部門推卸責任和風險，同時又不信任私營部門；另一方面，私營部門應理解公用事業低風險、低回報、長周期的特點，不能盲目參與進來。

事實上，筆者認為，只有雙方明確自己在特定PPP項目中的“利益統一體”關系，合力對項目實行全生命周期動態風險管理，才能更好地利用PPP模式為我國基礎設施建設領域服務。

“全生命周期管理”這一概念，此前多用于產品運營領域，是指管理產品從需求、規劃、設計、生產、經銷、運行、使用、維修保養、直到回收再用處置的全生命周期中的信息與過程。它支持并行設計、敏捷制造、協同設計和制造，網絡化制造等先進的設計制造技術。

我們把相應概念“移植”進PPP模式中，可以發現，這里也存在“機會判斷、合作方案策劃、談判、項目建設、經營”的“全生命周期”，在該生命周期的各個階段，合作各方所要解決的問題是不相同的，但同樣都強調要有全局性的風控視野。同時，由于私營部門的逐利性和參與的階段性，各級財政部門更應在PPP模式的全生命周期動態風險管理過程中發揮主導作用。

在PPP模式中，地方各級財政部門要從項目遴選、設計、投資、建設、運營、維護這樣全生命周期來考慮財政的可持續性，根據中長期的財政規劃和項目全生命周期內的財政支出，對于項目進行財政承受能力的論證來防控風險。這樣既解決了建設期資金籌措困難問題，也控制了進入運營期后建設資金還本付息以及運營資本的保障的一個風險。

PPP項目非常強調風險合理分攤，風險是追求整個項目整體風險的最優化，并不是把每一家的風險和回報取絕對值簡單相加，這是一個整合的過程，也需要相關各方的財務負責人在中間做到很好的風險鑒定的功能，和中介機構（如管理咨詢公司、律師事務所等）一起把這些風險落實到合同里體現出來。

在這個契約合作的過程中，為了達到多方共贏的目的，項目的財務負責人要從PPP早期開始通盤考慮整個資產回報，以及融資方面的架構設計，創新金融工具的安排，從財務人員的角度需要從開始想到全局的安排，協調各方達到合作。比方有些投資人可能需要的回報期限和回報率，可能和其他的投資人不同，這時候財務部門就需要在中間起一個溝通協調的作用。同時，財務部門所有計算出來的數據要通過合同落實到紙面上，形成一個有效的，有約束力的法律契約，明確各個主體的責任和義務。

綜上所述，在PPP模式推廣過程中，必須將民間資本和混合所有制資本視為重要參與主體，同時加強各級財政部門對PPP項目的全生命周期動態風險管理意識，并將參與各方作用、地位、權力、義務以契約形式明確，才能更好地發揮PPP模式的優勢，從而撬動各方力量，共同為我國經濟轉型升級而努力。

（作者供職于上海海關）