PPP機制不應僵化

國內PPP項目正如火如荼地進行著，但在實際操作層面上似乎存在著困惑和迷茫，作為中國第一個在生活垃圾領域采用特許經營權的項目，上海老港四期垃圾處理場項目可能帶來一些經驗。

引進外商投資、國外先進技術和管理經驗是老港四期垃圾處理場項目的創新和突破。上海城投總經理辛強說：“PPP不應是一種僵化的機制，而應是一個利弊相容的以及鼓勵創新的機制。這方面，上海老港四期垃圾處理場項目進行了很好的探索。”

風險設計

2002年上海市政府提出建設上海老港四期垃圾處理場，這是個總投資5.1億，生活垃圾處理量為4900噸/天的填埋場，處理全市約90%的生活垃圾。2005年建成運營，運行至今已經有近10年。就目前來看，作為垃圾處理領域“第一個吃螃蟹的人”，老港四期垃圾處理場的項目從前期籌劃到后期執行都是成功。

上海人口超過2千萬，每天產生超過2萬噸的生活垃圾，因此，生活垃圾的處理直接影響城市形象和安全運營，是非常重要的基礎公共服務。老港1-3期采用傳統的填埋技術，這種簡單的填埋方式既會造成二次污染，而且設施已經滿負荷運轉，因此1-3期老港垃圾處理場已經停止運營，場地也進入“休耕”狀態。老港四期垃圾場正是為解決未來十余年全市生活垃圾的一種出路。

在PPP項目框架下，政府要發揮決定性、主導性作用，也因為基礎設施是一個長期項目，涉及多個專業領域，政府必須引入社會機制。如何區分政府和社會資本相應的責任，并承擔其背后蘊含的風險，則直接關系到項目的成敗。

合理的風險分配是PPP 項目的目標，也是老港四期垃圾處理場項目成功的關鍵。辛強表示：“回顧來看，上海老港四期垃圾處理場項目對于風險分配的設計還是較為科學合理的。其將設計、建設、融資、運營移交等跟市場相關的風險，全部交由項目公司、即社會資本來承擔，利用了它們這方面的專業能力和效率來解決；而法律政策、垃圾供應等風險，則歸于政府承擔；此外，對于一些涉及公共利益的突發事件產生的風險，由雙方共同承擔。”

PPP 項目最初是由政府設計、投標、監管。一旦在實操過程中遇到問題將很難更改，這樣PPP 項目的建設風險很大。為此要求社會資本在項目前期就介入，跟政府共同研究項目找到最優方案，這也是提高效率，降低成本重要環節。

在當年的政策環境下，面臨最大的問題就是貸款資格。在PPP運作中，項目公司取得的是無形資產，即特許經營權。而項目土地，包括土地上的基礎設施，理論上所有權全部是屬于政府的。如果以此去銀行貸款，就好比“用別人的房子去抵押”，是根本行不通的。為了繞開這個障礙，經過多方協商，老港四期垃圾處理場的股權資本金和后續的融資，全部由社會資本來解決，這樣就將融資風險轉移了。

同時，上海老港四期垃圾處理場項目在合同中進行了相關約定：一是項目公司為了本項目的融資，可以把收費權，包括這個項目的土地、設施等所有權，來抵押給金融機構，這就為項目融資創造了條件；二是創造性地提出了介入權的概念，即債權人在一定情況下可以直接介入項目的運營，甚至進行一些處置。辛強自豪地表示：“這兩點通過實踐，得到了國家有關部門的肯定。如今已經出現在財政部的最新文件中。”

這樣政府和項目公司不但共同承擔融資風險，而且共同承擔運營風險。事實上，PPP 最重要環節正是項目的運營，即PPP 更關注整個項目生命周期的總成本，運營風險貫穿項目全過程。項目公司承擔運營風險的好處是，降低運營成本，從而鎖住政府風險，政府只要承擔垃圾供應的風險。這既使項目公司獲利，也使政府減輕了財政負擔，可謂是雙贏。

基礎設施的使用壽命往往是非常長的，通常到了特許經營期限后就將無償移交給政府，政府要考慮如何繼續運營，這時就存在移交的風險。在老港四期垃圾場項目中移交風險全部由社會資本承擔，項目公司需要在移交前一年開始啟動一個恢復性修理設備的環節，政府將在移交前進行性能測試驗收，如果不合格就要繼續整改，整改發生的費用直接在保證金里扣除。

在應由政府承擔的風險中，法律政策風險無疑是最受社會資本所關注的。一般來說，PPP項目的特許經營期往往長達數十年，而對于我國這樣一個正處于轉型階段的國家，法律、政策的完善和變化是不可避免的，由此產生的風險雖然按照相關的文件要求，應由政府承擔。但落實在實施上，如果每次法律政策的變動，都要對項目合同進行修改，其成本顯然太高。為了平衡成本和收益，上海老港四期垃圾處理場項目提出了一個最低影響的累計效果“門檻”，太小的影響無需調整，如果影響足夠大，就需要政府做出反應，給予一定的補償，譬如延長特許經營期，或者是政府給予額外的補助等。

按績效支付

從理論上講，PPP的要求就是應按照績效付費、按照產出付費，而不是按照設施，或者投入付費。“而上海老港四期垃圾處理場項目在實踐中也充分體現了這一原則。我們設計了兩個公共產品績效指標，壓實率和填埋量，規定如果這兩個指標不達標，政府判定項目公司違約，需扣款。”

在完工驗收方面。政府鼓勵項目公司提前完工，不僅及時組織驗收，而且在驗收通過之后，立刻就開始處理垃圾。這樣做，相當于延長了項目公司收費期限，增加了其經濟效益。

在利益延伸方面。垃圾填埋過程中，會產生大量的沼氣。上海老港四期垃圾處理場項目最初沒有對沼氣的利用提出要求，而是通過相關設施將其燃燒消耗掉。不過，在合同中卻前瞻性地對沼氣利用做出了約定，即如果項目公司以后希望利用這些沼氣，那么報政府批準之后是可以的，而產生的收益由雙方共享。“這實際上就是建立了一種激勵機制，推動了項目公司不斷創新、不斷挖掘項目的潛力。”辛強分析指出，目前的上海老港四期垃圾處理場項目對于沼氣已經進行了有效利用，并且申請了世界清潔碳交易，每年能夠從中獲取數千萬元的經濟效益。