政府購買服務(wù)探究

政府購買公共服務(wù)是一項(xiàng)政府實(shí)行社會(huì)公共管理的措施。2013年。國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，國家從政策層面明確了今后的發(fā)展方向。但這畢竟是新生事物，由于受多種因素的影響，還存在這樣那樣的問題，操作不規(guī)范是其問題之一。從我國的現(xiàn)狀看，雖然我國各級(jí)政府越來越重視政府購買公共服務(wù)，整合了社會(huì)各類資源、推動(dòng)了公共服務(wù)市場(chǎng)化、提高了服務(wù)質(zhì)量與資金使用效率，取得了較大的成效；但是由于政府購買公共服務(wù)依然是一項(xiàng)新工作，在操作方面依然存在許多不夠規(guī)范的問題，因此，對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行研究具有重要的理論意義與實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。

不規(guī)范的表現(xiàn)

1、采購目錄不規(guī)范

從我國情況看，省級(jí)和市、縣級(jí)政府都制定了政府購買公共指導(dǎo)目錄，各級(jí)政府所制定的政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)目錄相差較大。從我省的情況看，有些地區(qū)有230多種，有些地區(qū)不到100種，存在著對(duì)政府購買公共服務(wù)范圍界定不夠清晰的問題，項(xiàng)目選擇的原則、標(biāo)準(zhǔn)不太具體，沒有考慮事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀。有些地區(qū)把政府相關(guān)部門、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)作為政府購買的“公共服務(wù)”，出現(xiàn)“既養(yǎng)事又養(yǎng)人”的局面。

2、主管部門行為不規(guī)范

主管部門行為不規(guī)范主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（1）對(duì)所要購買的公共服務(wù)界定不清

在政府購買公共服務(wù)的具體實(shí)施過程中，由于各主管部門的思路、管理方式、措施、力量的不同，有些部門對(duì)其所要購買的公共服務(wù)項(xiàng)目的需求界定不清，管理辦法和制度不科學(xué)、考核評(píng)價(jià)指標(biāo)不符合實(shí)際，影響政府購買公共服務(wù)的效果。

（2）影響招投標(biāo)結(jié)果

有些主管部門領(lǐng)導(dǎo)為實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益利用權(quán)力影響招投標(biāo)的結(jié)果，對(duì)政府購買公共服務(wù)的公開、公平和規(guī)范帶來消極影響。

（3）不簽訂合同、不注重合同履約管理

有些主管部門在招投標(biāo)完成后，可能其結(jié)果與其預(yù)想不一致而不簽訂合同；有些主管部門在合同簽訂完成后不注重按合同要求對(duì)供應(yīng)商（社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）履約情況進(jìn)行管理，不注重對(duì)服務(wù)過程的監(jiān)督和檢查，影響公共服務(wù)提供的質(zhì)量。

3、購買方式不規(guī)范

從購買方式看，政府購買公共服務(wù)存在三種模式，即競(jìng)爭(zhēng)性購買、非競(jìng)爭(zhēng)性購買和形式性購買三種。競(jìng)爭(zhēng)性購買是指通過公開競(jìng)標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式來確定服務(wù)供應(yīng)商，雙方簽訂合同以形成購買關(guān)系。非競(jìng)爭(zhēng)性購買是指通過單一來源采購、定向委托等非競(jìng)爭(zhēng)性方式來確定公共服務(wù)供應(yīng)商，雙方通過契約或其他方式形成購買關(guān)系。形式性購買是指政府將部分服務(wù)或管理職能讓渡給某些非營利性組織，然后以項(xiàng)目或其他形式給付一定資金或資源，從而形成一種形式上的購買關(guān)系。從根本上講，前兩種基本上形成購買關(guān)系，后一種實(shí)際上尚未完全實(shí)現(xiàn)購買關(guān)系，而只是行政職能的延伸。在我國目前政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐中，形式性購買方式較為普遍，即使是形成購買關(guān)系的購買形式中，也以非競(jìng)爭(zhēng)性購買為主，競(jìng)爭(zhēng)性方式較少。不通過競(jìng)爭(zhēng)性方式購買公共服務(wù)，就無法對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，難以杜絕“尋租”和“權(quán)錢交易”等違法亂紀(jì)行為。

4、購買程序不夠規(guī)范

公共服務(wù)是一種特殊的采購對(duì)象，采購內(nèi)容復(fù)雜，數(shù)量和要求難以確定，并且采購者與使用者要分離。因此，政府購買公共服務(wù)的程序不同于一般服務(wù)的采購。但是，我國實(shí)施政府購買公共服務(wù)的時(shí)間較短，不僅對(duì)可以向社會(huì)購買公共服務(wù)的范圍還缺乏明確的界定，也沒有形成適合國情、既有利于工作又有利于監(jiān)管的程序。由于工作程序不夠規(guī)范，特別是信息公開不夠，存在著較多的“暗箱操作”，導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)的成本高，影響了政府購買公共服務(wù)所應(yīng)取得的節(jié)約效果。

5、績效管理不到位

績效管理不到位主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）績效管理制度缺失

由于政府購買公共服務(wù)仍處于探索階段，雖然無錫等少數(shù)地方政府出臺(tái)了對(duì)政府所購買的個(gè)別公共服務(wù)的績效管理制度，但從全國情況看，績效管理制度尚未建立。

（2）是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未建立

一定數(shù)量的財(cái)政資金是否購買了盡可能好和多的公共服務(wù)，或者說一定數(shù)量的公共服務(wù)所使用的財(cái)政資金是否最少，合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還沒有建立。

6、采購代理機(jī)構(gòu)行為不規(guī)范

在政府購買公共服務(wù)的過程中，代理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)編制招標(biāo)文件、發(fā)布采購公告、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)等工作。從我國的現(xiàn)實(shí)情況看，代理機(jī)構(gòu)的行為不規(guī)范主要表現(xiàn)為以下兩方面：一是政府集中采購機(jī)構(gòu)超越其工作職責(zé)范圍，對(duì)采購人（公共服務(wù)主管部門）制定的服務(wù)需求、考核標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行修改；二是采購代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)辦法的選擇上不遵守公開、公平、公正的原則，為了使某個(gè)供應(yīng)商（社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）中標(biāo)而制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

原因何在

1、法律制度不夠完善

公共服務(wù)采購操作的規(guī)范需要以完善的法律法規(guī)作為前提，但我國目前的相關(guān)法律制度還不夠完善。由于我國現(xiàn)階段政府購買公共服務(wù)遵遁的自下而上的改革思路，政府觀念還沒有完全轉(zhuǎn)變，也應(yīng)難以有統(tǒng)一的法律法規(guī)可以依據(jù)和遵遁。2003年實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法》雖然規(guī)定采購的范圍包括貨物、工程和服務(wù)，但是對(duì)于服務(wù)的理解僅限于公共服務(wù)中最基本的部分；政府滿足自身運(yùn)作的后勤服務(wù)。而范圍更廣、意義更重大的滿足廣大社會(huì)公眾的公共服務(wù)并沒有被列入。雖然在部分地方文件中對(duì)此已有創(chuàng)新，但公共服務(wù)購買的制度還有待政府采購法律法規(guī)及相應(yīng)財(cái)政制度的完善。各級(jí)政府也出臺(tái)了相應(yīng)的政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見、實(shí)施辦法和考核評(píng)估辦法，但由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺乏，往往其指導(dǎo)意見缺乏指導(dǎo)性，實(shí)施辦法缺乏可操作性，考核評(píng)估辦法不完善。

2、監(jiān)督不力

目前，對(duì)政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督管理主要是政府部門的內(nèi)部監(jiān)督。但是，政府部門往往就是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的主管部門，各政府部門之間權(quán)力制約機(jī)制不是很完善，復(fù)雜的利益關(guān)系使得內(nèi)部監(jiān)督非常乏力。同時(shí)，有關(guān)公眾參與監(jiān)督政府購買公共服務(wù)的活動(dòng)的法律法規(guī)很不健全，沒有形成有效的外部監(jiān)督機(jī)制，難以對(duì)政府購買公共服務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)督，導(dǎo)致上述不規(guī)范。

3、對(duì)政府購買公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)不到位

政府購買公共服務(wù)是國際潮流，在黨的十八屆三中全會(huì)后，各級(jí)政府非常重視政府購買公共服務(wù)。但沒有正確處理好目標(biāo)與過程之間關(guān)系，沒有認(rèn)識(shí)到目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與所需要條件之間的關(guān)系，有些地區(qū)操之過急，在事業(yè)單位改革還到位的情況下，將本來由事業(yè)單位承擔(dān)的職能確定為政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)目錄，從而出現(xiàn)“既養(yǎng)人又養(yǎng)事”的局面。

4、相關(guān)管理部門職能履行不到位

政府購買公共服務(wù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，才能做到采購操作的規(guī)范和資金使用效率的提高。但有些管理部門或是因能力所限或因主觀上不重視、行動(dòng)上不作為，相關(guān)職能履行不到位，導(dǎo)致公共服務(wù)采購操作不規(guī)范。

如何對(duì)策

（一）加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)

政府購買公共服務(wù)是一種政府提供公共服務(wù)的新模式，這種模式必然要求有一套與之相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)和政策，才能實(shí)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的規(guī)范操作。

從中央層面看，要加快修訂《政府采購法》，明確供應(yīng)商的地位，規(guī)定購買的程序、內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等。地方則要出臺(tái)實(shí)施細(xì)則和配套措施，加強(qiáng)對(duì)操作過程的控制，做到操作過程的規(guī)范，特別要注意對(duì)購買程序、購買內(nèi)容、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來源、評(píng)估機(jī)制等問題。

（二）規(guī)范公共服務(wù)采購方式

采購人要按照政府采購法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的情況，選擇適用的采購方式，能夠運(yùn)用公開招標(biāo)方式的一律采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購，財(cái)政部門要嚴(yán)格把關(guān)；對(duì)不能采用公開招標(biāo)方式采購的，財(cái)政部門要簡化申請(qǐng)材料要求，改變現(xiàn)行一事一批的管理模式，實(shí)行一攬子批復(fù)。

（三）規(guī)范公共服務(wù)采購的操作流程和程序

1、公共服務(wù)采購應(yīng)執(zhí)行的操作流程

隨著《政府采購法》的實(shí)施，政府采購工程流程逐步得到規(guī)范，由于政府購買公共服務(wù)的特殊性，其流程也應(yīng)是特殊的，建議按以下流程組織政府購買公共服務(wù)。

2、規(guī)范公共服務(wù)采購的具體操作程序

不同的采購方式，其操作程序也各有不同。

（四）加強(qiáng)信息公開

陽光是天然的防腐劑，實(shí)行信息公開，實(shí)現(xiàn)“陽光采購”，是杜絕“暗箱操作”，防止不正當(dāng)交易最為重要的監(jiān)管環(huán)節(jié)。

1、信息公開的要求

信息公開的內(nèi)容要全面、真實(shí)。政府購買公共服務(wù)信息的公開應(yīng)該達(dá)到以下要求：

（1）購買公共服務(wù)的財(cái)政預(yù)算公開

根據(jù)國家預(yù)算的有關(guān)法律，確定用于購買公共服務(wù)的資金應(yīng)當(dāng)公開。

（2）采購內(nèi)容公開

即向社會(huì)公開政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)目錄以及對(duì)供應(yīng)商（社會(huì)服務(wù)組織）的資格要求。

（3）采購方式和采購要求要公開

主要公開政府購買公共服務(wù)的采購形式（競(jìng)爭(zhēng)性還是非競(jìng)爭(zhēng)性）、競(jìng)標(biāo)、評(píng)標(biāo)辦法。

（4）采購結(jié)果公開

公開中標(biāo)的供應(yīng)商（社會(huì)服務(wù)組織）、擬簽約的主要內(nèi)容及價(jià)格等信息。

（5）質(zhì)疑方式與結(jié)果要公開

供應(yīng)商（社會(huì)服務(wù)組織）或公眾對(duì)采購結(jié)果有異議，告知質(zhì)疑的渠道、方式和辦法，并對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)和結(jié)果在指定的媒體上公開。

2、信息公開渠道要多樣

信息公開的渠道要形式多樣，政府購買公共服務(wù)的信息公開渠道不能過于專業(yè)，應(yīng)充分利用豐富多樣的媒體進(jìn)行多種形式的公開，既告知擬參與的供應(yīng)商，也告知接受公共服務(wù)的廣大社會(huì)公眾，為社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造條件。

（五）切實(shí)加強(qiáng)合同管理

只有確立了契約關(guān)系，才是購買了公共服務(wù)，政府與供應(yīng)商（社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）簽訂的合同，既是政府實(shí)施管理的依據(jù)，也是政府預(yù)算支出的依據(jù)，還是供應(yīng)商進(jìn)行結(jié)算的依據(jù)。因此，強(qiáng)化合同管理是保證政府購買公共服務(wù)順利實(shí)施的關(guān)鍵，是對(duì)政府購買行為的重要監(jiān)管環(huán)節(jié)。

1、積極探索采購合同的類型

可根據(jù)政府采購服務(wù)項(xiàng)目的需求特點(diǎn)，靈活采用購買、委托、租賃、雇用等各種合同方式，研究金額不固定、數(shù)量不固定、期限不固定、特許經(jīng)營服務(wù)等新型合同類型。

2、規(guī)范合同的簽訂

合同的簽訂必須以招標(biāo)或談判的結(jié)果為唯一依據(jù)，除按已確定的單價(jià)進(jìn)行數(shù)量增減外，不得更改；另一方面，要嚴(yán)格合同執(zhí)行，簽訂合同的雙方都有嚴(yán)格遵守合同的約定，認(rèn)真履行合同，對(duì)于確實(shí)需要變更合同的，不僅要雙方共同協(xié)商同意，而且還需要征求采購時(shí)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)或談判委員會(huì)的同意，防止相關(guān)政府主管部門隨意更改合同。

3、制定合同范本

為了加強(qiáng)對(duì)合同的管理，實(shí)行合同的規(guī)范，各級(jí)財(cái)政部門尤其是省級(jí)財(cái)政部門要研究制定合同范本。

（六）嚴(yán)格服務(wù)項(xiàng)目政府采購履約驗(yàn)收的管理

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購有關(guān)問題的通知》的要求，要完善服務(wù)履約驗(yàn)收管理制度，采購人或集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照采購合同規(guī)定組織履約驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收書，驗(yàn)收書應(yīng)當(dāng)包括每一項(xiàng)服務(wù)要求的履約情況。第二類服務(wù)項(xiàng)目，供應(yīng)商提交的服務(wù)成果應(yīng)當(dāng)在政府部門內(nèi)部公開；第三類服務(wù)項(xiàng)目，驗(yàn)收時(shí)可以邀請(qǐng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與并出具意見，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告。以人為對(duì)象的公共服務(wù)，驗(yàn)收時(shí)還應(yīng)按一定比例邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與并出具意見。

要引入政府采購履約擔(dān)保制度，對(duì)于金額較大、履約周期長，社會(huì)影響面廣或者對(duì)供應(yīng)商有較高信譽(yù)的服務(wù)項(xiàng)目，可以運(yùn)用市場(chǎng)化手段，引入政府采購信用擔(dān)保，通過履約擔(dān)保促進(jìn)供應(yīng)商保證服務(wù)效果，提高服務(wù)水平。

（七）強(qiáng)化項(xiàng)目的績效管理

政府向社會(huì)購買公共服務(wù)，是創(chuàng)新公共服務(wù)生產(chǎn)方式，支持公共服務(wù)發(fā)展的重大舉措，政府作為出資者，向市場(chǎng)主體購買公共服務(wù)后，其責(zé)任依然存在。既要對(duì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督，也要對(duì)結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。在進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)需注意以下幾個(gè)問題：

1、明確評(píng)價(jià)范圍與對(duì)象

評(píng)價(jià)范圍應(yīng)為年度內(nèi)財(cái)政安排的政府購買公共服務(wù)的項(xiàng)目；評(píng)價(jià)對(duì)象包括承接主體服務(wù)績效和財(cái)政資金使用績效。

2、明確評(píng)價(jià)內(nèi)容

評(píng)價(jià)內(nèi)容包括項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、實(shí)施進(jìn)度、資金安排使用、項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度以及項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。

3、明確評(píng)價(jià)的職責(zé)分工

政府向社會(huì)購買服務(wù)的績效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要求各部門各司其職、共同配合，應(yīng)明確財(cái)政部門、購買人、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督、審計(jì)、民政等部門在各個(gè)環(huán)節(jié)中的職責(zé)分工，確保評(píng)價(jià)工作順利實(shí)施。

4、明確評(píng)價(jià)程序

評(píng)價(jià)程序包括前期準(zhǔn)備、實(shí)施評(píng)價(jià)及提交評(píng)價(jià)報(bào)告三個(gè)階段。實(shí)施評(píng)價(jià)將以購買主體自主和第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合的形式，由第三方在對(duì)購買主體自主進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)，最后得出結(jié)論。

5、明確評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

一方面將評(píng)價(jià)報(bào)告反饋給購買主體，以促進(jìn)購買主體加強(qiáng)管理和及時(shí)進(jìn)行整改；另一方面，將評(píng)價(jià)報(bào)告作為政府購買公共服務(wù)的依據(jù)，并報(bào)政府作為完善購買公共服務(wù)工作的參考。

（作者供職于江蘇省財(cái)政廳）