績效評價護(hù)衛(wèi)“文化航母”

為推動首都文化大發(fā)展大繁榮，打造“文化航母”，北京市根據(jù)文化創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃，自2012年至2015年，由市級財政每年安排約100億專項資金，用于整合北京市文化產(chǎn)業(yè)資源，支持首都體育、文物、旅游、廣播影視等諸多文化領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步形成國際競爭優(yōu)勢。該專項資金責(zé)任主體涉及市委宣傳部、發(fā)改委等六個委辦局。

2014年，北京市財政局委托第三方中介機(jī)構(gòu)對該專項實施績效評價。本次績效評價目的：一是全面分析文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展專項資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性，促進(jìn)公共財政資源合理配置，檢驗財政資源投入產(chǎn)出效果。二是對文化創(chuàng)新專項的決策和組織管理進(jìn)行全面系統(tǒng)的“項目體檢”，按相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)和歷史數(shù)據(jù)指標(biāo)，系統(tǒng)分析項目決策的科學(xué)性和程序的規(guī)范性、項目管理流程和制度執(zhí)行的有效性以及預(yù)期績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。三是強(qiáng)化“用錢必問效，無效必問責(zé)”的理念和預(yù)算支出的主體責(zé)任。四是接受社會監(jiān)督，促進(jìn)政府職能部門提高政府的公信力、執(zhí)政能力和執(zhí)政的透明度。本專項資金涉及1340多個項目，500多家項目實施主體，十幾個行業(yè)及業(yè)務(wù)領(lǐng)域，資金分部（見圖1）。對如此復(fù)雜的專項資金如何進(jìn)行有效的績效評價是個全新的問題。為此，筆者對實施方案進(jìn)行了深入研究。

前期分類法

從組織方式上看，一是按項目分類劃分衡量標(biāo)準(zhǔn)和績效評價共性指標(biāo)，對于整體項目按各委辦局分組實施績效評價；對于具體項目，按申報預(yù)算的類別進(jìn)行評價；對于不同類別的項目按個性化指標(biāo)進(jìn)行評價；二是聘請績效管理專家、業(yè)務(wù)專家全程參與績效評價工作，及時進(jìn)行過程控制和技術(shù)指導(dǎo)，確保評價結(jié)果的客觀性、公正性及科學(xué)性；三是加強(qiáng)績效評價前期培訓(xùn)工作，調(diào)動項目單位的自身力量做好項目資料收集整理和自評工作；四是根據(jù)項目的復(fù)雜性和特殊性，堅持以結(jié)果為導(dǎo)向，以投入產(chǎn)出績效為核心，以專家團(tuán)隊為技術(shù)支撐，編制績效評價實施方案；五是強(qiáng)化中期報告、專家預(yù)備會和專家質(zhì)詢會的質(zhì)量管理，聘請人大代表和政協(xié)委員直接參與績效質(zhì)詢過程，在對公共財政投入、產(chǎn)出和效果進(jìn)行檢查監(jiān)督的同時，對財政預(yù)算績效管理工作的規(guī)范性、公正性和工作質(zhì)量實施監(jiān)督。

采取全面自評和重點評價相結(jié)合，分析本項目，從資金使用性質(zhì)看，文化事業(yè)基本保障資金約占17%，其余為重大專項資金。從資金支付方式看，轉(zhuǎn)移支付資金約占15%，其余是本級使用資金。從項目建設(shè)情況看，既有延續(xù)性項目也有新增項目，存量資金約占60%，其余為增量資金。從資金使用用途看，有文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、文化事業(yè)活動及會議類資金、公共文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展資本金注入等。本次績效評價采取全面自評和重點項目抽查評價方式進(jìn)行。其中重點項目抽取原則：一是關(guān)乎民生和社會關(guān)注度較高的項目；二是資金額度較大（如500萬以上）的項目，尤其是增量資金項目；三是文化創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)類項目和投入風(fēng)險較大的項目；四是對文化創(chuàng)新發(fā)展有持續(xù)性影響和有鮮明文化特點的項目；五是不同行業(yè)和領(lǐng)域有代表性項目。抽取項目資金約占總額的65%，項目數(shù)量占總數(shù)的30%以上。

因素分析法

本項目的績效評價是對6個委辦局不同預(yù)算類別的項目進(jìn)行分項評價和整體評價。其涉及的職能部門多、項目數(shù)量多、資金額度大、行業(yè)領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)，影響整體評價效果的因素十分復(fù)雜。為保證績效評價結(jié)果客觀有效，績效評價工作組對可能影響績效評價成果的不利因素進(jìn)行了系統(tǒng)分析，主要包括如下幾方面：

（一）共性指標(biāo)和個性指標(biāo)的影響。因行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域不同，其個性化績效指標(biāo)應(yīng)有所不同，而不同的個性化指標(biāo)是否能夠進(jìn)行橫向比較，如何科學(xué)合理整合匯總各分項績效指標(biāo)，需要進(jìn)行研究。

（二）共性問題和個性問題對整體評價的影響。在績效評價的若干個大額專項中，每個專項均有許多子項，而單一某個子項的績效結(jié)果的好壞，已經(jīng)不足以影響全部項目的總體成果。那么，如何從具體的項目中尋找出共性的直接影響績效的問題，需要進(jìn)行研究。

（三）超大體量的信息資料對審核深度和質(zhì)量的影響。近100億的文化創(chuàng)新發(fā)展專項，大部分項目即包括政策法規(guī)、規(guī)劃、可研論證、績效目標(biāo)等決策類資料，也包括項目預(yù)算、財務(wù)管理、制度建設(shè)、招投標(biāo)與合同簽署、項目組織實施和質(zhì)量驗收等資料，還包括項目實施后的績效信息統(tǒng)計資料和績效展示資料等。對這些資料需要進(jìn)行深度審理，找出公共財政的投入、過程、產(chǎn)出和效果中存在的共性問題，分析問題的成因，并依此編寫《專家手冊》和中期報告。工作量巨大、繁雜，專業(yè)領(lǐng)域?qū)挿海瑢Υ耍绾伪ＷC工作質(zhì)量和成果質(zhì)量需要有應(yīng)對措施。

（四）數(shù)據(jù)統(tǒng)計的全面性和代表性問題。根據(jù)績效評價共性指標(biāo)體系和個性化指標(biāo)，有關(guān)績效目標(biāo)覆蓋率、成本節(jié)約率、質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、預(yù)算完成率等均需要進(jìn)行全面、真實、可靠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其財務(wù)基礎(chǔ)工作的規(guī)范性和財務(wù)預(yù)算資料提供的完整性將直接影響統(tǒng)計數(shù)據(jù)的有效性。對此需要研究和關(guān)注。

（五）效果指標(biāo)的可衡量性問題。根據(jù)財政部績效評價指標(biāo)體系的要求，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等效果性指標(biāo)可量化性存在極大難度，一般只能進(jìn)行定性評價，并盡可能實現(xiàn)分級次評價。然而，在實際操作過程中，由于分級次的科學(xué)性和公平性的尺度不宜把握，而且，根據(jù)以績效結(jié)果為導(dǎo)向的原則，效果指標(biāo)占有的權(quán)重達(dá)到45%，這部分評價效果的不確定性必將大大影響整體評價結(jié)果和分值。另外，對于為滿足思想文化領(lǐng)域政治需要而實施的項目（如“文化走出去”項目等）其評價的重點主要集中在政治影響力、社會效益等方面，而經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益等將無法考量，對此應(yīng)進(jìn)行科學(xué)合理的研究。

績效評價方法

根據(jù)財政部文件和北京市《財政支出績效評價管理暫行辦法》，結(jié)合本項目的具體情況，績效評價工作組織實施流程（見圖2），為深入細(xì)致做好本項目的績效評價工作，圍繞績效評價指標(biāo)體系中的考量點，對項目決策、項目管理和項目績效三個維度存在的問題進(jìn)行匯總分析，旨在找出共性問題和影響財政支持績效的關(guān)鍵因素。

問題梳理。按抽樣選定的項目逐一編寫項目初審工作底稿，對項目的基本情況、存在的個性化問題進(jìn)行梳理。采取歷史比較法，對上年度同口徑數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計，圍繞績效評價指標(biāo)體系中的考量點，對項目決策、管理和績效中存在的問題進(jìn)行匯總分析。找出共性問題和影響財政支持績效的關(guān)鍵因素。

方法選擇。主要方法包括：統(tǒng)計分析法、因素分析法、成本控制分析法、歷史數(shù)據(jù)比較法以及工作組現(xiàn)場踏勘、問卷調(diào)查、專家質(zhì)詢與評價等方法。

專家全程參與。聘請績效管理和業(yè)務(wù)專家全程參與，一是對關(guān)鍵技術(shù)和疑難問題及時解答、澄清，提高績效評價工作質(zhì)量和效率；二是根據(jù)專業(yè)特征研究績效評價個性化指標(biāo)使其更有針對性；三是專家提前介入，對重點項目資料全面熟悉和了解，對重點問題的把控和對共性問題的梳理會更加準(zhǔn)確、科學(xué)，使績效評價中提出的建設(shè)性意見更有高度，更能聚焦；四是通過與預(yù)算單位進(jìn)行及時有效溝通，有助于提高預(yù)算單位對績效評價的深入理解和認(rèn)識。

在文化創(chuàng)新發(fā)展專項預(yù)算績效評價成果文件形成后，有效的推動了財政預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用。該項工作以項目預(yù)算編制和執(zhí)行為基礎(chǔ)，以資金申請、審批、撥付、管控和支出為主線，以財政預(yù)算績效評價結(jié)果梳理的問題為切入點，通過現(xiàn)場勘查、問卷調(diào)查、資料審查、數(shù)據(jù)核查以及分級座談等方式，對預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題、薄弱或失控環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)分析，并聘請項目管理專家、文物保護(hù)專業(yè)專家和財政專家共同把脈，收到了較明顯的效果。

（作者祁化森系北京中景瑞晟績效管理與評估中心副理事長，劉剛系北京中榕建工程造價有限公司總經(jīng)理）