財政分權的最優模式

如果追蹤中國經濟發展走勢，不難看出改革開放至今近40年里，中國創造了經濟高速增長的奇跡。這種奇跡不僅表現在持續多年的GDP高增長率上，還包括中國實現了由計劃經濟向市場經濟的平穩轉型，期間并沒有出現像其他國家那樣的劇烈經濟甚至是政治波動。

是什么因素推動或支持了中國經濟的增長模式？近些年，在致力于研究這個問題的眾多視角中，其中觀點之一認為，改革開放以來，財政分權改革在激勵我國地方政府大力發展經濟中發揮了重要作用。不過這一研究視角同時指出，隨著時間推逝，縱向財政失衡帶來了地方政府行為扭曲。

如何確立中國財政分權的“最優模式”？本刊記者就此專訪了中共中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇。

兩種分權模式

其實在學術領域，中國財政分權模式的研究者不在少數，過去近40年間，中國形成了兩種財政分權模式。

一種是1978年中國政府開始實施改革開放政策，為了擴大地方和國有企業的經營管理自主權，緊接著啟動了一場財政分權化改革，即形成了財政包干制分權模式。在這種分權模式下，地方政府與中央政府簽訂財政包干合同，根據合同規定的分配方案，地方政府向中央完成上繳任務，超收部分或支出結余歸地方自主支配，完不成上繳任務或支出超額則由地方自求平衡。盡管財政包干合同并不穩定，但研究表明，財政包干制分權模式下的地方政府具有很強的財政激勵去推動地區經濟發展，從而造就了這段時期中國的高速經濟增長。

另一種是分稅制分權模式，兩種分權模式以上世紀90年代中期為界，1994年分稅制改革重新確立了央地財權劃分機制，初步形成與現代市場經濟相適應的財政體制。這種模式的特點是財權層層集中，事權層層下放，同時借助轉移支付解決地方財政失衡。受這些特點影響，從理論上分析，地方政府推動經濟增長的動力應該呈現出下降趨勢，如今看來，事實卻證明了從上世紀90年代中后期開始，地方政府推動地區經濟增長的積極性很高。

在財政分權理論框架中，政治利益構成了地方政府的根本利益，財政分權模式決定了地方政府實現其根本利益的手段和途徑。在很長一段時期里，對地方政府而言，政治利益是以GDP的增長為目標，而兩種不同的分權模式決定了地方收支行為模式的不同，也就意味著政府與市場關系的不同。

財政包干制分權模式過度下放財權，地方政府傾向于采取通過壓低企業稅負，提供各種稅收優惠政策吸引企業。從這個角度來說，財政包干制總體上不利于經濟增長，同時有可能加劇宏觀經濟波動。原因在于，在低稅負的激勵下，企業往往會產生投資沖動進而導致投資過度，如果政府對其進行監管，則會導致經濟下滑，從而形成宏觀經濟波動。另一方面，低稅負使得財政收入持續下滑，特別是影響到中央財政收入規模后不利于其進行宏觀調控，在這種狀態下的中央財政往往不得不選擇被動的財政政策。而中央通過地方上解獲取收入的分權模式從政治經濟學角度分析一定是不可持續的。

于是就有了1994年的分稅制分權模式。總體來看，這項財政分權改革在很長一段時間內對經濟增長發揮著促進作用。然而，學術界有觀點認為，分稅制是一次集權因素與分權因素相結合的改革，表現為預算內財政體系具有集權化特征，但預算外財政的運行卻是高度分權化，而且，隨著時間的推移，預算內的集權化進一步推動了預算外分權因素的增強，即存在著集權下的分權體系。

這種分權模式帶來的扭曲性日漸突出，特別是2002年的所得稅分享制度改革進一步加劇了縱向財政失衡帶來的扭曲性影響。主要表現在一方面地方政府支出規模出現過度膨脹，另一方面是支出結構扭曲，更加依賴于基礎設施投資，地方政府這種收支行為引發了各界對中國經濟增長模式及其可持續性的關注。

有業內人士分析，引發關注持續發酵的原因還有如今中國經濟發展中的兩個特征性表現：第一，中國經濟的短期增長特點明顯，表現為經濟增長主要由投資驅動，尤其是政府投資，但投資效率卻難有改善甚至出現了下降，由此拖累了經濟增長質量與效率的改善，引發了部分學者對中國經濟的可持續性和長期經濟增長的擔憂。第二，在中國經濟高速增長的同時出現了出現了社會事業與經濟增長脫節的增長失衡現象，突出表現為地方政府提供的公共服務不足、效率低下，由此也引發了社會公眾的不滿、社會不和諧等問題，制約了中國經濟長期增長的潛力。

分權變成了分稅

在周天勇看來，財政分權確切地說應該是分稅，因為稅權本身都在中央。

對于前文已經提到的，在分稅制財政分權模式下造成的縱向財政失衡帶來的扭曲性影響，周天勇向記者算了一筆賬。

2014年全國一般公共預算收入140349.74億元，如果考慮全國政府性基金收入54093.38億元、全國國有資本經營預算收入2023.44億元及全國社會保險基金收入39186.46億元，同時為避免重復計算，扣除社會保險基金財政補貼收入8446.35億元，由此可以計算得出2014年我國全口徑財政預算收入為22.7萬億元。

“如果按照窄口徑計算，根據財政部公布的數據，一般公共財政中的稅收收入是119158億元，在這部分收入里，中央確實拿走了大頭，約占65%左右，35%-40%在地方。可是如果按照寬口徑計算，把土地出讓金、社會保險基金和各種收費這3項對收入影響較大的收入計算進來，根據財政部公布的數據，2014年全國土地出讓收入約4.2萬億元，全國社會保險基金收入約3.9萬億元，這兩部分收入約為8萬億，幾乎都留給了地方，加上地方政府各項收費收入，經我測算這個數值約3.2萬億，再加上35%-40%的稅收分成，最終地方的實際財力約為15萬億，這在22.7萬億全國全口徑財政收入中約占60%-65%。這么看起來，這個比例并不低。”

“現在詬病中央集中度高，其實是指中央在稅收上集中的多，這樣的稅制是不合理的。財政分權的核心是解決好中央和地方政府間財政關系，約束中央從地方分稅過多的隨意性，財政分權不是中央的權多，而是稅收里中央的權多。當地方政府無法從正規渠道獲得合理收入時，就是在逼著地方走歪道，問題的根源在分稅制財政分權模式上。分稅的比例不夠科學，應當是分稅種而不是分共享稅的比例。稅種的立法權可以考慮統一給中央，防止地方亂征稅，但是給地方適當的調整稅率的權力，比如房產稅和消費稅的稅率權可以考慮給地方。在分稅種方面，比如個人所得稅，考慮由中央和地方各自征收。”周天勇說。

像周天勇這樣抱持著“中央在稅收上集中過多”觀點者不在少數，特別是他們還認為“營改增”更是加劇了地方稅體系的空虛”，未來地方稅體系建設靠什么？目前多方認為，消費稅和房地產稅極有可能作為彌補。如今，隨著房地產稅改革漸行漸近，很多學者呼吁居民第一套住宅不征稅，可以向工廠、商業、旅游和金融等地產開征房地產稅。周天勇說：“我認為這種做法不可行，如果房產稅未來的設計方向是留給地方，那么這樣做等于地方財政自殺。根據我們的測算，有戶口的城鎮居民中13%租房，66%擁有一套房，這樣等于79%的住戶不用交稅。剩下21%需要交稅的群體中還有可能有一部分人會把房子賣給13%租房人群，或者賣給農村來的務工人員，這樣實際上需要交稅的群體縮小很多。

而且，出于減少改革阻力和考慮居民利益的目的，對第一套房不征稅，這種方案似乎很好，但是如果將居民不征收的房地產稅，擠壓到這些企業身上，再將清費的部分以稅收的形式加在這些企業身上，將摧毀整個國民經濟生產和服務產出體系。”

他進一步解釋，一般來說，現代意義上的國家，在收入方面，中央收入基本占全部收入的50%-55%，省級財政相對較少，占10%-15%，縣級財政占比大概是30%-35%。在支出方面，轉移支付是由中央直接劃撥到縣級，在轉移支付比例及環節上與我國層層下撥、逐級減弱是十分不同的。

分權分什么？

如果說財政承包制是一種極端的分權模式，客觀地說，分稅制目前也出現了這種傾向，需要進行及時的調整，避免過分依賴轉移支付來解決分權不當的問題。

除了建議考慮借鑒國外的收入劃分比例外，在周天勇看來，財政分權的核心既然是政府間財政關系，那么未來改革的方向也應重點從此處入手。

首先，他依然堅持呼吁提倡了多年的將現行政府政府層級改為中央、省和縣三級，并且相應的一級政府、一級稅收、一級支出責任、一級舉債權。“我們沒有那么多稅種可以設計實現讓五級政府存在，大的稅種中央拿走了，小的稅種留給地方幾級政府分，這是逼著地方政府賣地、亂收費，造成了一系列社會矛盾。而且五級政府的審批、監督等等的周期太長、環節太多，不僅影響經濟發展，效率、層級和規模都消耗著財政資源。從現代財政稅收體制的建設來看，也一定要推進省直管縣和鄉財縣管，劃小省級區域。而且從國外經驗看，三級政府層級中，兩頭強中間弱的政治架構相對比較穩定。”周天勇說。

其次，財政供養人員太多，一定要把這方面的人數和支出控制住。“我測算了一下，在1978年，行政事業在職人員有1964萬人，當時全國退休人員比例很低，財政支付退休工資的職工大約是137萬人，兩項相加得出財政供養人員是2100萬人。但是現在行政事業在職人員有4000萬人，退休人員2000萬人，再加上財政支付外包勞務人員等約1500萬人，最終得出財政供養人員為7500萬人，并且現在有些地方還有擴大化的趨勢。假設這些人每人每年工資和社保按照最低標準5萬計算，那么財政每年在這方面的支出是37500億元。”

“目前中國政府各部門，包括一些有授權的行政性事業單位，有稅收形成的政府支出供養的機構，如信訪局等；有允許去收費交到財政再由財政下撥滿足經費的機構，如工商、質檢、城管等；有吃財政撥款和收支兩條線飯相結合的機構，如交警等等；還有一大部分沒有進入行政事業編制，由收支兩條線和自收自支供養的一些非編制機構和人員，如政府臨時性的某某辦公室和大量協管員等。沒有任何國家的財政供養人員是可以自己收錢來養自己，如果這個問題不解決，費是無法降下來的。需要編制、預算和人員聯合控制，用預算和編制控制人，最后還是落在預算上。此外，我們需要盡快立法將其控制住，在我看來，依法清費比稅收法定更重要。”

第三，中央和地方的財權和支出責任亟待劃分清楚。“過去不是沒有劃清楚，而是沒有劃，我認為，像安全、外交、軍隊、社保這些事關國家安定統一的事權首先需要明確一定要由中央管起來，特別是社保，這既是中央的錢，也是個政治問題。”

最后，也是周天勇曾多次呼吁過的，建議將建設預算從一般性預算中獨立出來。“如果建設預算不獨立出來，比如一個縣，今年沒有建設項目，錢會多得花不完，而一旦需要實施大橋、公路等建設項目，則會出現建設預算去擠每年都要正常支出的一般性預算的情況。所以這些項目要集中匯總成為單獨的建設預算，向人大報告，經人大批準，其中大型的建設性預算要用發債來解決。另外，在很多現代財政體制的國家，一般性預算里有一塊還本付息，各國和地區根據自身情況設定的比例不同，比如有的國家規定還本付息的比例不能超過一般性預算的10%，這是限制地方債務擴展的很好機制。”

未來向何處走

分析人士認為，現行的財政分權模式使地方政府在預算內自主權受到限制和削弱，此時地方政府選擇大肆擴張預算外收入的動機就越強，獲得的預算外收入也越豐裕，這些資金就更大程度地用于投資，最終的結果是進一步加劇投資驅動的短期增長現象。而在公共服務的提供方面，中央大規模的財政轉移支付出現了資源誤配的現象，結果造成雖然財政投入很多但是依然沒有滿足民眾的需求，進而引發民眾對政府公共服務工作的滿意度提升緩慢，產生社會不和諧甚至不穩定因素。那么當前的財政分權模式啟示著我國的財政政策轉型和財政體制改革應該走向哪里？

目前我們得到的建議普遍認為首先應該控制支出規模，同時實施針對中小企業的減稅政策，促進企業創新和進步，以激發市場活力，而不是實施全面的減稅，我國目前不具備全面減稅的條件。其次在基礎設施投資方面做到規模不增，關鍵是調整投向，到目前基礎設施依然比較薄弱的農村和落后地區。在投融資模式方面，一定要改變單純依靠財政投入的方式。第三是教育、醫療、社保支出的增長要適度。

如何實現這樣的模式，確立中央和地方都認可并能夠接受的最優、可持續的分權模式？

第一要適當的下放財權，上移事權，控制財政轉移支付規模，形成收支責任更為匹配的分權格局。

具體而言，事權劃分在總體集權的形勢下，一方面要制定地方基本公共服務水平的全國最低標準，減少對地方政府財政支出具體用途的過多限定，實現事權和支出責任相匹配。另一方面，將基礎教育和公共醫療衛生等社會性支出責任適當上移，提高社會保障的統籌層級，逐步實現由省級和中央政府統籌。

財權劃分則是在總體分權的形勢下，處理好兩個待商榷的問題。一是土地出讓金要不要納入分權范疇？如果仔細研究我國的分稅制改革，預算外收入實際上不存在分成的問題，土地出讓金現在歸地方政府，如果分成，地方政府更加缺錢，如果不分成，地方政府的行為得不到有效控制。另一個待商榷的是地方舉債權的問題，這個問題錯綜復雜。表現在一方面，在地方財權不夠的情況下賦予其舉債權，就將面臨著地方政府用什么還債的問題。表現之二，賦予地方政府舉債權是為了讓地方債務公開透明，得到陽光監管，依賴的是債券市場，但是我國的債券市場自身存在問題，短期來看尚且不能真正承擔起這個職責。表現之三，地方債是逐漸累積的過程，而這個過程可能并不與政府換屆周期同步，債務危機爆發責任難以追究。表現之四，盡管有很多地方，特別是省級政府表態，地市出現債務問題堅決不予救助，但是如果放任不管，則會面臨著巨大的政治風險。這一系列問題如何在實踐中得到具體落實？皆需深思熟慮。

對于財政轉移支付，應該控制規模，優化結構和資金分配方法。一方面要控制轉移支付總體規模，另一方面要取消稅收返還，將資金全部用于均衡性轉移支付。

與此同時，相關人士提醒，要警惕財政體制改革中的兩種不良傾向。一種是過分依賴財政體制改革。另外一個傾向是為改革而改革，在某些財政體制改革先決條件和基礎不具備的情況下，強推改革可能收效甚微甚至適得其反。這時可以考慮先緩一緩，等條件具備后就順理成章了，收效也會很明顯。

財政分權模式會抑制還是加劇腐敗？目前對這個問題的探討呈分化趨勢，財政分權既可能會加劇腐敗，也可能會抑制腐敗。持抑制觀點的一方認為，財政分權影響地方政府競爭會更加激烈，從而自動約束地方官員的腐敗行為。但是另一方面，財政分權使得地方政府有更多的尋租機會，也更容易被利益集團“俘獲”。

周天勇對這個問題的回答是，現在有種觀點建議應該把地方的財權和事權上收，集中到中央，這種做法不可行。中央收上來再轉移支付給地方，不僅效率更低，管理成本更高，地方還要“跑部錢進”，中央部門會更加腐敗，地方會更加亂收費。