耕耘決算

嚴(yán)格控制人員超編是保證預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)

吃過午飯，李小釘抓緊時間靠在辦公室沙發(fā)上小憩。她隨手拉過一張報紙翻看，一條消息引起了她的注意：“根據(jù)國家公務(wù)員局上周公布的數(shù)據(jù)，截至2012年底，全國公務(wù)員總數(shù)為708.9萬人。”這不是我們部門決算統(tǒng)計的數(shù)據(jù)嘛！小釘想。“不知我們決算中是不是這個數(shù)？”想著，小釘一骨碌爬起來，從文件柜里找出《2012年行政事業(yè)單位決算資料》，翻看全國行政單位人數(shù)到底是多少。這一查讓小釘吃了一驚，部門決算中的年末實有人數(shù)超過國家公務(wù)員局的數(shù)字不少！決算中也填報有人員編制數(shù)，小釘將決算中相應(yīng)的編制人數(shù)與年末實有人數(shù)相比，卻并不超編。這可怪了，編制到底是多少？究竟超編不超編？

為搞清情況，下午一上班，小釘就給分管部門的徐處長打電話，請他協(xié)調(diào)有關(guān)部門，提供本級分部門、地方分省市的行政和參公管理事業(yè)單位編制人數(shù)（參公人員也由財政全額供給），以便對照核查人員超編情況。

很快，有關(guān)部門提供了截至2012年12月底“行政和參公管理事業(yè)單位編制和在職人員統(tǒng)計表”。根據(jù)有關(guān)部門提供的人員編制數(shù)和在職人數(shù)，小釘他們又結(jié)合部門決算中的年末實有在職職工人數(shù)制作出分析表，對2012年度部門決算本級分部門、地方分省市行政和參公管理事業(yè)單位年末人員超編情況進(jìn)行對比分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，本級行政和參公總?cè)藬?shù)均不超編，有少數(shù)幾個部門超編，小釘他們隨即一一進(jìn)行了核實，摸清了情況。地方省市行政和參公管理事業(yè)單位人員超編較多，有十幾個省市超編比例都在兩位數(shù)以上。另外，行政和參公管理事業(yè)單位還用有相當(dāng)數(shù)量的編制外用工。

問題嚴(yán)重，不容忽視，李小釘立即將部門決算中反映出的人員超編情況向領(lǐng)導(dǎo)做了詳細(xì)匯報。經(jīng)請示領(lǐng)導(dǎo)同意，小釘他們向超編較多的十幾個省市財政部門下發(fā)了通知，要求認(rèn)真核實人員超編情況，分析超編原因，限時書面反饋。隨后，小釘又帶隊先后到部分省市進(jìn)行調(diào)研，實地座談了解省、市、縣行政和參公管理事業(yè)單位人員超編情況和原因。

從事行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作多年，小釘深知，人、車、會、話幾項支出，一直是財政支出管理中的老大難，不僅支出規(guī)模大，而且增長速度快，很難控制。而今，公車管理改革辦法已出臺，公車已開始進(jìn)行大批量地拍賣；隨著中央八項規(guī)定的落實，行政會議費支出也得到了有效控制；住宅電話早已按照“實物分配貨幣化”改革與財政支出劃清了界限，徹底解決了問題；現(xiàn)只剩下如何加強(qiáng)人員編制管理這個問題。

改革開放以來，雖幾次進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，精兵簡政、壓縮機(jī)構(gòu)和人員，但減機(jī)構(gòu)、減編制容易，減財政供給人員難。有些機(jī)構(gòu)在撤銷十幾年后，其人員仍由財政撥款供養(yǎng)；有的單位老超編問題未解決，源源不斷的進(jìn)人又造成新的超編。一般來講，社會人員流動的規(guī)律是：越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，人員越是向行政事業(yè)單位流動。一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣市，人員超編問題更為突出，財政資金主要用于保工資成了吃飯財政，行政事業(yè)單位辦事的錢成了養(yǎng)人的錢。

人員超編給財政支出管理帶來了一系列的問題。首先，它完全打亂了預(yù)算的執(zhí)行，使編制的科學(xué)合理的預(yù)算在執(zhí)行中完全走樣。財政預(yù)算實行定員定額管理，超編人員不安排經(jīng)費。對超編人員的支出，單位只能在批準(zhǔn)的預(yù)算中擠占挪用。由此導(dǎo)致：超編人員的工資津補(bǔ)貼等擠占單位公用經(jīng)費，公用經(jīng)費被擠占無法滿足工作需要又會擠占項目經(jīng)費。預(yù)算執(zhí)行中，人員超編就像是多米諾骨牌中倒下的第一張，帶來的是一系列連鎖反應(yīng)。其次，項目經(jīng)費被擠占挪用，嚴(yán)重影響資金使用效益。分析部門決算時，小釘經(jīng)常發(fā)現(xiàn)公共預(yù)算財政撥款的項目經(jīng)費有被擠占挪用的情況，比如，支出經(jīng)濟(jì)分類中的“商品和服務(wù)支出”、各類“其他xx支出”占比重過高，就顯示出項目經(jīng)費有被日常公用經(jīng)費擠占的問題；很多不應(yīng)當(dāng)在項目支出中出現(xiàn)的基本工資、津貼補(bǔ)貼、社會保障繳費、離退休費、退職費、住房公積金、購房補(bǔ)貼等也都在項目支出中列支，項目支出中人員經(jīng)費占比重已達(dá)15%左右。再是，一些單位因人員超編經(jīng)費不足，利用手中權(quán)力亂收費、亂集資、亂攤派，造成不良影響。而且，能超編進(jìn)入行政事業(yè)單位的人員多非等閑之輩，不僅在單位群眾中有反映，社會負(fù)面反映也較多。

不僅在職職工超編，一些行政和參公事業(yè)單位對雇用臨時人員隨意性也較大。調(diào)研中小釘就發(fā)現(xiàn)，一個編制不足30人的小單位，竟自行雇用了10名臨時工，有做飯的，有保潔的，有當(dāng)保安的，還有兩個專門負(fù)責(zé)職工業(yè)余活動的球類教練！不僅供養(yǎng)這些人員的經(jīng)費來源不規(guī)范，而且，按照《中華人民共和國勞動合同法》規(guī)定，勞動者在用人單位連續(xù)工作滿十年或連續(xù)訂立二次固定勞動合同，用人單位就應(yīng)當(dāng)與其訂立無固定期限勞動合同。據(jù)此，行政事業(yè)單位自行雇用臨時工，會給單位帶來人員管理和經(jīng)費保障方面的巨大隱患。

根據(jù)各省市書面反饋材料和實地調(diào)研了解的情況，小釘認(rèn)真進(jìn)行了匯總和分析，認(rèn)為，地方省市行政和參公管理人員超編除了歷次機(jī)構(gòu)改革遺留問題、政策性人員安置和人員統(tǒng)計口徑等一些共性原因外，最主要的問題是：一些地方和單位依法行政觀念不強(qiáng)，對人員編制剛性約束認(rèn)識不夠，執(zhí)行不力。

2007年，中華人民共和國國務(wù)院令第486號發(fā)布的《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》（以下簡稱“編制管理條例”）明確規(guī)定：“地方各級人民政府的行政編制總額，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出，經(jīng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。”“地方各級人民政府根據(jù)調(diào)整職責(zé)的需要，可以在行政編制總額內(nèi)調(diào)整本級人民政府有關(guān)部門的行政編制。”但在執(zhí)行中，一些地方政府在國家批準(zhǔn)的行政編制總額之外，自行研究決定增加行政編制，超編制安排人員，使下級部門難以抵擋。《編制管理條例》第六條規(guī)定：“依照國家規(guī)定的程序設(shè)置的機(jī)構(gòu)和核定的編制，是錄用、聘用、調(diào)配工作人員、配備領(lǐng)導(dǎo)成員和核撥經(jīng)費的依據(jù)。縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立機(jī)構(gòu)編制、人員工資與財政預(yù)算相互制約的機(jī)制，在設(shè)置機(jī)構(gòu)、核定編制時，應(yīng)當(dāng)充分考慮財政的供養(yǎng)能力。機(jī)構(gòu)實有人員不得突破規(guī)定的編制。禁止擅自設(shè)置機(jī)構(gòu)和增加編制。對擅自設(shè)置機(jī)構(gòu)和增加編制的，不得核撥財政資金或者挪用其他資金安排其經(jīng)費。”但在執(zhí)行中，相關(guān)部門落實編制管理相互制約的機(jī)制不到位，未能形成有效的編制管理防火墻，一些本是控制編制的部門頂不住壓力不斷地批準(zhǔn)超編；一些本應(yīng)按照編制核定經(jīng)費的部門對批準(zhǔn)超編和口頭認(rèn)可的超編人員的經(jīng)費不得不供。《編制管理條例》在“法律責(zé)任”一章中規(guī)定：“有下列行為之一的，由機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)給予通報批評，并責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分：……（三）擅自增加編制或者改變編制使用范圍的；（四）超出編制限額調(diào)配財政供養(yǎng)人員、為超編人員核撥財政資金或者挪用其他資金安排其經(jīng)費、以虛報人員等方式占用編制并冒用財政資金的；（五）擅自超職數(shù)、超規(guī)格配備領(lǐng)導(dǎo)成員的；……。”但在執(zhí)行中，由于對一些應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的行為很少“動真格的”，導(dǎo)致法無威力，一些行政事業(yè)單位在人員超編后自行調(diào)增編制填報數(shù)據(jù)；一些地方違反公務(wù)員法自行出臺政策，要求干部在退休年齡前3-5年提前離崗，不占編制不辦退休仍算在職職工，騰出編制另行進(jìn)人；等等。

對于為什么有關(guān)部門統(tǒng)計的各省市編制和實有在職人數(shù)基本相符，而財政部門決算反映的實有在職人數(shù)卻超編不少的問題，追其原因是：地方省市向有關(guān)部門報人數(shù)，是報執(zhí)行編制的政績，自然是越不超編越好；而向財政部門報人數(shù)，是要經(jīng)費，當(dāng)然只能據(jù)實不能少報。由此更證明了有關(guān)部門之間建立編制管理相互制約機(jī)制的重要性。只有實現(xiàn)了下達(dá)編制的與執(zhí)行編制的、管人的與管錢的部門加強(qiáng)溝通、密切配合，才能準(zhǔn)確掌握人員真實情況，合力實施有效管理。

在與有關(guān)部門就人員超編問題聯(lián)系和溝通的過程中，小釘了解到，這幾年，編制管理部門一直在推行編制實名制管理，并已將此寫入相關(guān)文件中。所謂編制實名制，就是將編制與在職人員直接掛鉤，一個蘿卜一個坑，一個編制一名工作人員。這樣，使編內(nèi)、編外人員身份明晰，可以嚴(yán)格按照編制控制編內(nèi)人員，同時隨著人員退休逐步消化超編人員。不像目前，很多單位都是編制無名制管理，10個編制可能要對應(yīng)十幾個在職人員，一鍋粥，不知道誰是編內(nèi)、誰是編外，誰也說不清，也許走后門進(jìn)來的成了編內(nèi)，正規(guī)招考進(jìn)來的倒成了編外，來個鳩占鵲巢也未可知。根據(jù)有關(guān)部門提供的編制實名制推行比較好的省市名單，小釘對照查看了一下這幾個省市的決算年末在職人員情況，竟基本上都不超編！編制實名制—還真是一個行之有效的好辦法！結(jié)合本職業(yè)務(wù)，小釘認(rèn)為，如果能將編制實名制再與財政統(tǒng)發(fā)工資的名單結(jié)合起來，使編制、在職人員、財政統(tǒng)發(fā)工資名單三者嚴(yán)格統(tǒng)一，那么，編制管理這道防火墻就會更加嚴(yán)密牢固、無懈可擊了。

為確保本屆政府提出的“財政供養(yǎng)人員只減不增”目標(biāo)的落實，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和人員編制管理，小釘他們在撰寫的調(diào)查報告中建議：一是進(jìn)行一次全面清理。編制是剛性約束，必須嚴(yán)格遵守。各地要按照中央相關(guān)文件要求，對現(xiàn)有各級財政供給人員、行政和參公超編人員以及行政事業(yè)單位編制外用工進(jìn)行一次全面清理，摸清情況，規(guī)范管理。嚴(yán)格執(zhí)行《編制管理條例》，采取切實有效措施，確保財政供養(yǎng)人員只減不增。二是加強(qiáng)有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。盡快推行編制實名制管理，將編制、在職人員和財政統(tǒng)發(fā)工資名單嚴(yán)格統(tǒng)一起來，進(jìn)入財政工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)的人員必須與實名制編制相對應(yīng)；同時對已進(jìn)入工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)的人員進(jìn)行認(rèn)真清理。有關(guān)部門要運用技術(shù)手段聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控，嚴(yán)格控制人員超編。三是推行政府購買服務(wù)，用改革的辦法解決行政和參公單位編制外用工。要按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，通過向社會力量購買服務(wù)的方式解決所需要的用工和服務(wù)。等等。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。決定指出：全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。習(xí)近平總書記在《決定》說明中指出：“‘天下之事，不難于立法，而難于法之必行。’全面推進(jìn)依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實施，做到‘法立，有犯而必施，令出，唯行而不返。’”隨著依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；隨著預(yù)算法、編制管理條例等的嚴(yán)格執(zhí)行，部門預(yù)算和行政事業(yè)單位人員編制管理也會進(jìn)一步規(guī)范化、法治化，財政資金使用效益將會進(jìn)一步得到有效提升。

漫溢的蓄水池

人聲嘈雜的部門決算會審大廳里，李小釘靜靜坐在候?qū)弲^(qū)的一隅，全神貫注地翻閱一些單位的決算報表。她從填報說明看到分析報告，再從分析報告看到數(shù)據(jù)表，就這么翻來覆去地看，核對各表中自己關(guān)注的數(shù)據(jù)和感覺有疑問的數(shù)據(jù)。忽然，她發(fā)現(xiàn)了一個問題：一個單位決算主表“收入支出決算表”中，“用事業(yè)基金彌補(bǔ)收支差額”欄填列了2億元，但附表“事業(yè)基金增減變動情況表”中“事業(yè)基金—一般基金減少”欄的數(shù)字卻是6億元。這是兩個有著內(nèi)在邏輯關(guān)系的數(shù)字，在決算表兩處反映，卻成了相差甚遠(yuǎn)的兩個數(shù)字，原因是什么？跟蹤追擊，小釘馬上又查看當(dāng)年“結(jié)余分配”數(shù)與當(dāng)年“事業(yè)基金—一般基金增加”這一對相互關(guān)聯(lián)的數(shù)字，竟也是差額很大！

小釘立即讓處里同志通知現(xiàn)場審核人員，在審核各部門決算時關(guān)注這個問題，加強(qiáng)對基金增減變動情況的審核，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)增減對不住或不相匹配的，要求單位對數(shù)據(jù)差異原因進(jìn)行解釋和說明。決算會審工作結(jié)束后的匯報會上，審核人員反映發(fā)現(xiàn)不少單位兩項基金的增減變動與收支表之間都不匹配，有的單位甚至差異很大。

為準(zhǔn)確掌握各部門兩項基金的當(dāng)年收支和歷年滾存結(jié)余情況，小釘安排處里同志將本級所有部門的事業(yè)基金和專用基金收支余列表反映，并列出兩項基金當(dāng)年增長比例，計算出各部門當(dāng)年人均“結(jié)余分配”數(shù)和人均事業(yè)基金滾存結(jié)余數(shù)，對此進(jìn)行分析。

分析表制作完成拿過來一看，很是令人吃驚，本級部門“事業(yè)基金”和“專用基金”兩項基金的滾存結(jié)余額已占到當(dāng)年財政撥款的40%以上，年末“結(jié)余分配”數(shù)額最高的單位人均達(dá)二十萬以上。如果說兩項基金是部門結(jié)余資金的蓄水池，那這個蓄水池真可以說是要漫堤了。

按照事業(yè)單位會計制度規(guī)定，事業(yè)基金增加的主要渠道就是當(dāng)年的結(jié)余分配。一般來說，結(jié)余分配的60%進(jìn)入“事業(yè)基金”，40%進(jìn)入“專用基金—職工福利基金”；而事業(yè)基金的減少，則主要應(yīng)通過收支表中“用事業(yè)基金彌補(bǔ)收支差額”欄目反映。“事業(yè)基金”和“專用基金”，可以說是單位資金的一個蓄水池，年末資金有結(jié)余時流進(jìn)儲存，平時資金短缺時則流出彌補(bǔ)。現(xiàn)兩項基金滾存結(jié)余過大，蓄水池已呈漫溢狀，而且基金流進(jìn)流出的渠道也不規(guī)范，支流岔道太多，簡直成了亂進(jìn)亂出。最關(guān)鍵的問題還在于，雖然一些單位的蓄水池已呈漫堤狀，卻還在鍥而不舍地?fù)?jù)理力爭，要求財政撥付更多的資金給予支持！

行政事業(yè)單位的資金，只有按預(yù)算、按計劃支出了，才能產(chǎn)生社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。資金大量滯留在蓄水池，除了支援銀行單位能得到少量利息，其他談不上什么效益。

蓄水池漫溢了怎么辦？如何疏通、分流或筑堤進(jìn)行治理？小釘認(rèn)為，首先要具體分析蓄水池漫溢的原因，然后才能對癥下藥進(jìn)行治理。不同部門資金結(jié)余的原因各不相同。經(jīng)分析，小釘歸納出共性的原因如下：

一是年初預(yù)算安排問題。由于年初部門編制預(yù)算時對事業(yè)收入、其他收入預(yù)測不準(zhǔn)確，導(dǎo)致年末實際收入大大超過年初預(yù)算收入數(shù)。年末非財政補(bǔ)助資金結(jié)余較多，按照規(guī)定，可以通過結(jié)余分配進(jìn)入事業(yè)基金和專用基金。

二是預(yù)算執(zhí)行控制問題。在加快支出進(jìn)度的推動下，部門都是先緊著財政資金支出，非財政補(bǔ)助資金無需進(jìn)行支出進(jìn)度考核，年末結(jié)余又能進(jìn)行結(jié)余分配，故結(jié)余較多。加上一些項目預(yù)算本身虛高，項目經(jīng)費中的單位配套資金基本無需支出，年末得以通過結(jié)余分配進(jìn)入蓄水池。

三是是會計賬務(wù)核算問題。一些事業(yè)單位會計核算不按制度規(guī)定，事業(yè)收入不計入單位“本年收入”，直接作增加事業(yè)基金處理，事業(yè)基金支出不通過“用事業(yè)基金彌補(bǔ)收支差額”，直接作減少事業(yè)基金處理，致使單位決算收支表中的收支數(shù)小于當(dāng)年實際收支數(shù)，不僅縮小了單位當(dāng)年真實的收、支、余規(guī)模，而且規(guī)避了財政對單位收支和結(jié)余資金的掌握和管理。還有一些單位，對蓄水池的資金盼流入惜流出，不舍得花自家蓄水池的錢，資金有缺口，一概找財政，致使蓄水池資金越存越多。

四是制度設(shè)計問題。比如，現(xiàn)行《事業(yè)單位會計制度》規(guī)定，事業(yè)基金來源“主要是非財政補(bǔ)助結(jié)余扣除結(jié)余分配后滾存的金額”，表述很不準(zhǔn)確，可操作性較差；在事業(yè)基金增減的賬務(wù)處理中，規(guī)定事業(yè)基金增加的賬務(wù)處理條目多且清楚，卻基本上沒有規(guī)定事業(yè)基金的支出用途、事業(yè)基金減少的賬務(wù)處理。再比如，現(xiàn)行制度規(guī)定，事業(yè)單位年末結(jié)余分配40%的資金轉(zhuǎn)入“專用基金—職工福利基金”，但由于近年來規(guī)范行政事業(yè)單位津補(bǔ)貼，不允許單位再自行發(fā)放福利補(bǔ)貼等，職工福利基金呈只進(jìn)不出或進(jìn)多出少的狀態(tài)，形成大量結(jié)余。針對這個情況，是調(diào)減結(jié)余分配中對職工福利基金的分配比例，還是明確規(guī)定將結(jié)余分配全部轉(zhuǎn)入事業(yè)基金？由于制度修訂未能根據(jù)情況變化及時跟進(jìn)，職工福利基金缺少合理的支出渠道，導(dǎo)致大量資金囤積在蓄水池中無出口，使蓄水池有水漫金山之勢。

根據(jù)審核分析發(fā)現(xiàn)的問題，李小釘他們撰寫了一份“本級部門決算結(jié)存資金數(shù)額過大問題值得關(guān)注”的報告，對部門決算中的結(jié)余資金情況進(jìn)行了深入分析，并有針對性地提出了改進(jìn)和加強(qiáng)兩項基金管理的意見和建議。