PPP：“土地捆綁”策

在城鎮化建設中，土地捆綁并不鮮見。例如一些地方政府進行土地出讓時，為了保障地價的平穩，往往會考慮將經營性商業用地和保障房用地配套出讓，這樣做也可以解決保障房的供應量。

不過，過去幾年的土地捆綁項目往往也會陷入逐利怪圈，例如，很多基建投資者會要求在給地方政府建設道路、水務管網時，將項目周邊的土地低價出讓于該開發企業，同時地方政府出于城市開發的考慮，往往也會利用土地換項目。

那么對于PPP項目來說，土地捆綁項目是否可行，又該如何進行合理設計而不至于使其踏入追逐暴利的深水區呢？

“以地養地”

在對于棚戶區改造安置住房、廉租住房等保障性住房領域進行PPP模式設計時，會因商業價值少、收益率低等原因，難以吸引社會資本進入。

中國國際工程咨詢公司研究中心處長、教授級高級工程師徐成彬認為，對于這樣的準經營性項目來說，在引入PPP模式時需要設置合理的利益補償機制，以提升民間資本的積極性，實現現金流的平衡。他認為，他曾經負責財務分析的北京西紅門經濟適用房項目的捆綁式PPP具有一定的借鑒意義。

2001年，北京南城（老崇文區和老宣武區）進行舊城改造，南城居民需要搬遷到位于南四環西紅門的經濟適用房。在當時，宣武和崇文是歷史上的貧困區，因此如何保障搬遷之后的居民能夠實現“居者有其屋”、不受高房價的困擾是擺在北京市建設委員會面前的現實壓力。

據了解，當時北京的經濟適用房都集中在北部的回龍觀和天通苑，房價在3000-3600元/平方米，參考這樣的市價標準，北京市政府對于西紅門的經濟適用房規劃為單價不能超過3000元/平方米。不過實際上考慮到南城居民的購買力，最后招標文件建議該經濟適用房最高銷售單價不得超過2600元/平方米。

于是，“價低者得”便成為了衡量西紅門項目的“中標人”的重要指標。然而，當時住房的建造成本都要達到2300-2400元/平方米左右，按照這樣的招標策略，西紅門項目必將是一個乏人問津的“極瘦”項目。

為了平衡各方利益，該項目提出采用PPP模式設計方案。在投融資規劃方面，該經濟適用房項目“捆綁”了周邊更具盈利能力的商品房用地，形成一個大的經營性項目，即以商品房這種經營性資源來平衡經濟適用房的資金回報。在此基礎上通過招標這種競爭機制選擇這個“捆綁”項目開發商。

不過，當時土地市場尚無“招拍掛”政策，北京的開發企業普遍通過協商的方式從政府手中拿到價格便宜的項目用地。縱然經過“捆綁式”設計，該項目對于很多北京開發企業仍舊沒有足夠的吸引力。最終，該項目設計方選擇開放市場，招攬外地開發商參與競標。

2002年6月，這個北京市場史無前例的“捆綁式”項目的建設權由湖南電廣傳媒和長沙金海林置業聯合體以17.65億元的總價獲得。據了解，整個項目開發建設總投資為50億元，項目聯合體將該經濟適用房的最高銷售單價限定在2280元/平米，經過四年的開發建設（經濟適用房為兩年），最終民企獲得3億元左右的利潤。整個項目融資經過這樣的“捆綁式”設計，有效降低了風險。

徐成彬分析稱，對于社會資本來說，將準經營性土地捆綁一個經營性資源，可以有效改善和豐富PPP項目的現金流，增強財務可持續性，也有利于進行地塊整體規劃設計。同時，他也指出，這類捆綁設計如今面臨最大的問題是國家自2002年開始對于土地政策進行了調整，經營性土地需要采取“招拍掛”手段上市。這種情況下，方案研究應該轉變思路，將某些非經營性項目或設施，作為經營性土地的必要配套工程，整體“招拍掛”上市，并約定非經營性項目或設施的建設質量和進度要求，通過市場手段實現資源最優化配置。

“以地養鐵”

在PPP項目中，除了非經營性的土地可以選擇和經營性用地捆綁的方式之外，近幾年軌道交通捆綁線上用地也斬露頭角。

例如，2014年，徐州市地鐵三號線PPP項目對外招標，中標方綠地集團和上海建工集團聯合體便主張以“項目投融資建設+施工總承包+物業開發”的模式，除了承擔起徐州地鐵三號線的工程資金投入、規劃設計、工程建設、運營等之外，還將參與地鐵沿線區域的綜合開發，以打造出集商業辦公、酒店等功能于一體的地鐵上蓋城市綜合體及配套服務實施。

2014年底，由徐州市政府、綠地集團、上海建工集團、申通地鐵聯合成立了SPV項目公司，上海建工負責建筑承包EPC項目；申通地鐵負責軌交運營；綠地則在聯合體中扮演財務投資人和房地產開發商及聯合體平臺資源整合者等多重角色。

一位分析人士認為，軌道+物業的捆綁式合作的好處是一方面，相較于運營商主導地鐵投資后再引入開發商的方式，捆綁式投資更有助于政府和社會資本在早期規劃階段識別和判斷擬捆綁土地資源的價值。

另一方面，如果不進行捆綁，那么在投資結構中必然要切割出房地產和軌道交通兩個項目公司，分散的項目結構使得房地產盈利的收益難以輸送到軌道交通中，勢必存在資金無法打通的問題。

事實上，軌道交通與“上蓋土地”捆綁式開發的模式在發達國家和地區推廣應用的案例很多。例如，港鐵從上世紀90年代就開始進行“物業+軌道發展”的模式。經過十余年的發展，港鐵軌道運營和物業發展利潤比重已有70：30倒掛為36：64，物業發展成為港鐵主要利潤來源。

港鐵承擔了部分政府在城市發展建設的職能，通過城市發展與軌道建設兩個不同的主體整合考慮，總體提高了社會與土地經濟效益。體現在，第一，港鐵有機會前期參與規劃階段，并通過規劃軌道與物業地塊融合設計，最大化利用車站人流培育商業價值，創造日后更有利的土地增值條件。同時，由于與車站對接的居民和就業人口有一定保證，也為將來的載客量及票務收入持續上升提供了穩定支持。

第二，由于充分參與前期規劃，港鐵有足夠的權力和空間，讓軌道建設與城市發展“同步進行”。第三，地鐵物業范圍不受站點范圍限制。港鐵物業會出現在軌道路線穿過地塊的空間，進行地基土建時，已對如何融合物業發展進行過考慮。軌道建設時，必須對軌道上的物業發展設計充分考慮，充分讓土地價值與效益最大化。

盡管“軌道交通+土地開發”模式可以整合資源提升資產價值，使得PPP項目全生命周期具有財務盈利能力和可持續性。不過，過去幾年在我國內地土地捆綁到地鐵中卻并不容易實現。徐成彬對記者表示，他曾經負責北京地鐵一號線蘋果園交通樞紐土地開發項目策劃，也選擇了這一模式，得到了石景山區人民政府的肯定和支持，但最后面臨的卻是政府不得不將地鐵交通樞紐工程與周邊土地開發進行分家的尷尬，即前者由政府負責投資和建設，后者通過土地“招拍掛”上市運作。當時從政策層面，地鐵“上蓋土地”捆綁開發尚需進行“招拍掛”，直到2014年政策層面才允許在軌道交通開發過程中，地鐵沿線的項目土地可以避開“招拍掛”環節。

不僅如此，對于一些承建商來說，土地捆綁方式讓他們顧慮重重。通常，土地捆綁包括兩種形式，一種是通過土地一級開發帶來增值收益后，政府按照一定比例分成實現與投資者分享。然而自2014年8月《預算法》修訂后不再有預算外收入，納入財政總投入的土地很難輕易再讓出。于是只能通過第二種方式即土地二級開發出售商業地產的途徑。

這樣的話如果沒有合理的PPP結構設計，最終難以把捆綁的土地轉變為價值。例如，某價值約70億元的一個軌交土地捆綁項目，被拆分成了兩部分的交易結構。其重資產投資的部分，政府希望以捆綁的土地的二級開發收益進行彌補，最終經過測算，為了平衡回報，捆綁的地塊需要再投入約200億進行二級開發。

易居研究院院長助理兼綜合研究中心總經理崔霽認為，面對土地“招拍掛”的限制，如果房地產企業通過戰略聯盟，在獲取軌交沿線土地時與地方政府談判，設定一些量身定制的條件，例如要求拿地企業既有軌道交通建設、運營、管理經驗，又有豐富的房地產開發經驗。這樣，地方政府在土地招拍掛中設定這一條件后，可以將很多單純做房地產開發企業和地鐵建設運營管理公司刨除在外，則更有利于項目進行。