稅收法定是政改突破口

1978年以來，市場機制在中國社會內部逐漸生成。尤其是自2001年加入WTO后，中國快速地融入了國際社會，國際上通行的一些商業、貿易、法律、外交、軍事等方面的規則和慣例，也逐漸被引入到了中國。21世紀初以來中國的進一步對外開放，反過來引致了中國社會內部市場化進程的加速。中國社會的迅速市場化，為中國近40年的高速經濟增長提供了原動力。中國改革開放近40年來所取得的成就是輝煌的，毋庸置疑。然而，也毋庸諱言，在近些年中國經濟高速增長的同時，一些經濟與社會問題正在中國社會內部不斷積聚。尤其是2008年美國次貸危機引發的世界性的經濟危機，直接造成中國外貿出口的大幅度下降，從而導致了外貿依存度已經很高的中國經濟增速下滑。隨之，中國也進入了一個重要的經濟結構和政府發展戰略的調整時期。2008年下半年以來中國宏觀經濟增速放緩，使得過去經濟高速增長時期在中國社會內部所積累并被暫時遮蔽起來的一些社會問題，更加鮮明地暴露出來。其中，政府的財政預算以及政府在中國經濟社會發展中的作用，變成了一個核心和焦點問題。

法治國家的探索

單從政府財政收入與GDP增長的關系來看，自1994年實行分稅制改革以來，政府稅收和其他財政收入連續15年超高速增長，幾乎每年政府財政收入都是雙倍于甚至三倍于GDP的年增速。2009年以來，在政府推出所謂“4萬億刺激經濟計劃”的同時，又發生了較為普遍的“國進民退”現象。近些年來，國有部門憑借在資源占有上的優勢以及價格壟斷，在占取壟斷租金的優越地位上實現了自身的快速增長，民營部門在中國經濟體內部的比重相對萎縮。

一個古今中外從來沒有過的經濟、政治和社會體制正在中國內部逐步成型，并在不斷自我強化。這種模式似乎可以被稱作為一種“獨具中國特色的政府運用、參與、經營、控制和統御市場的經濟體制模式”。在這個正在成型的中國模式中，從形式看，我們有一個發展主義的政府，且地方政府之間的競爭在推動著近些年經濟的增長；但從實質來看，當今社會的基本格局是，各級政府官員以及國有企事業單位的高管在一個巨大行政科層中，不斷運用所掌控的權力和資源層層尋租。這種權力尋租，一方面構成了目前中國經濟增長的內在動能，因而從某種程度上說它是有一定的經濟效率的；另一方面，它又不斷給當代中國社會帶來并繼續累積一系列問題。政府財政收入在國民收入中的份額不斷增大，政府官員腐敗大面積地發生又屢治不果，社會財富占有和收入分配上的差距不斷拉大，整個社會越來越靠政府的項目投資和高投資率來維系經濟增長，居民家庭收入和居民家庭的消費占國民收入份額持續下降，等等，都是這種獨特的中國模式成型和強化的一些自然和必然結果。

在這一常常不為人們所察覺的基本社會格局及其演變趨勢中，我們擁有13億多人口且擁有30多萬億元年GDP總量的大國，正像一艘巨輪駛入了一片人類社會從來沒有到過的陌生海域。中國這艘巨輪目前正在駛向何方？可能沒有人能給出一個確定的回答。在這艘巨輪的航速漸慢乃至最后停下來之前，好像還沒有多少人愿意超前思考未來中國社會的發展道路問題。在一個世界經濟大危機的背景下，中國仍有所謂8%以上的GDP年增速，談論中國社會的未來走向和進一步的改革問題，在許多人眼中似乎是“杞人憂天”。

中國經濟社會的這種現狀，迫使人們去認識和反思當下的經濟社會體制的實質，去認識和把握一個現代市場經濟良序運作的制度基礎和基本條件。只有對當下中國社會的性質有清醒地認識和理解，也只有在東西方社會以及傳統與現代社會的比較中對一個現代市場經濟良序運作的制度基礎和必要條件有基本的理解，我們才能超前地把握和認識未來中國社會的走向，才能避免我們的國家、民族和社會再走彎路。

探尋中華民族的振興富強之路，已經不是一個新問題。自晚清以降，建設一個繁榮富強的民主和法治國家，是無數中國知識分子和社會有識之士長期追尋的夢想，亦有無數志士仁人為之付出過艱苦卓絕的努力。然而，經歷了晚清君主立憲、辛亥革命、1949年中華人民共和國的建政，以及近30年整個社會努力構建一種“計劃經濟”的實驗和30余年的“改革開放”后，構建一個具有民主、法治、公正、和諧且經濟可持續增長與長期繁榮的良序社會，雖然已經寫進我們的憲法，但目前看來仍然是一個遙遠的夢想。一些重大的理論和現實問題今天看來仍亟待探討，一個良序的現代市場經濟的制度基礎和政制條件是什么？民主、法治與市場經濟運行的關系到底是什么？當今中國社會正在走向何方？應該走向何方？對于這些問題，當代中國社會演變發展的歷史經驗已似乎階段性地給出了一些明確答案，2004年修訂的《中華人民共和國憲法》曾在第五條明確地把建設一個“法治國家”確定為中國的基本國策，2007年中國共產黨的十七大報告，也明確把構建民主政治確定為中國執政黨長期發展目標。然而，現在的問題是，建設一個“法治國家”的宏偉社會目標將如何實現？未來民主政制的建設又將從如何處啟動？從哪里開始？在數千年的歷史長河中經歷了無數次戰亂和王朝更替，中華民族如何才能在21世紀建立一個能確保經濟可持續增長、國家長治久安、人民康樂幸福，社會公正和諧的民主與法治的基本社會制度架構？

稅收法定是起點

面對這些亟需回答的重大理論和現實問題，天津財經大學李煒光教授從21世紀初就獨具慧眼地認識到，現代民主政制問題說到底是個預算民主問題，即納稅人通過自己選出的代表來保護自己的財產和財富不被政府任意占取，以及自己繳納的稅金能被政府確當地使用的問題。正如他在《李煒光說財稅》 一書中所指出的那樣：“現代法治社會的重要特征在于對‘公權力’的制約。政府擁有權力、資源，但這權力和資源來自于人民的授權，而且這些權力也只是它履行公共服務職能的必要條件，即在人民授權的范圍之內行使。政府征稅，不是為了供養和伺奉權力，不是為了養活自己，更不能為所欲為。除了提供公共產品和公共服務，國家和政府沒有其他存在的理由。”

根據對稅的本質以及對政府職能和性質的這種理解，李煒光教授還更深刻的指出，“現代法治國家是建立在對私有財產權保護基礎上的。國家征稅，就意味著國家對私有財產權的承認。一個非常淺顯的道理是，既然產權是確定的，在對私有財產進行征收之前，就必須取得公民的理解和同意。……承認國家征稅的‘納稅人事先同意’原則，才有可能建立一種能夠制約政府征稅這個權力之手的制度。”

只有正確地認識到了稅的本質，才能理解一個現代國家運作的基本原理，才能理解現代民主政治的核心內容和基礎構架。也正是基于對稅的本質、納稅人權利和現代民主政制的上述深刻到位的理解，李煒光教授呼吁要在中國建構一門“稅理學”。我覺得“稅理學”應該不是財政學的一個分支，也不是稅法學的一個門類，而應該是解釋一個現代市場經濟社會良序運作基礎的“政治經濟學”，是對一個法治社會或憲政民主政制架構進行理論說明的“解釋學”。

既然未來中國社會的現代性轉型基本問題或“軸心問題”是政府職能本身的轉變，或言是政治體制改革和政治轉型，而政治制度的核心和基本問題是政府的財政體制和財政預算問題，那么，要實現未來中國政制的轉型，看來要把財政體制改革作為政治體制改革的首要目標。中國當下社會經濟體制安排的現實問題和已經出現且不斷積累的種種經濟與社會問題，使我們越來越堅定的相信，未來中國的民主法治建設可能要從限制政府的征稅權開始，亦從構建公開、透明的政府財政預算制度著手。要做到這一點，首先就要修改預算法（現在已經修訂）以及憲法中有關政府征稅權的條款，明確把政府征稅必須征得納稅人的同意或納稅人代表批準，這類保護納稅人權利的條款寫進預算法和憲法。從這個意義上說，我們似可期望，構建稅收（憲）法定的預算民主制度，以及政府財稅收入的具體征收和用途要經納稅人選出的代議制機構審定批準的政治安排，應該成為未來中國政治體制建設的一個邏輯起點。

（作者系復旦大學經濟學院副院長、教授）