財政數據下的秘密

數據在財政工作和研究中發揮著怎樣的作用？有人說是支撐，有人說是基礎，無論這個稱謂是什么，總之是不可或缺的部分。然而，這個不可或缺卻時常令“內行說不清、外行看不懂”已經是老生常談，尤其令外界困惑的還有它的神秘且多變。

差異僅是因為口徑？

就近的一個事例發生在今年全國“兩會”期間。國務院總理李克強在《政府工作報告》中指出，積極的財政政策要加力增效，今年赤字率擬從去年的2.1%提高到2.3%，財政部部長樓繼偉在此后的記者會上則表示，考慮到結轉資金及地方債務償還方式變化等因素，今年的赤字率是2.7%而非2.3%。數據前后的差異一度引發外界關注，畢竟這0.4%的背后相差的是數千億元。

其實赤字率或許并非最具代表性，或者并非是最為外界所普遍關注的財政數據。地方債務、民生支出、“三公經費”，這些如今已經為民眾耳熟能詳且時常掛在嘴邊“探討”的財政數據，之所以關注度漸長，原因之一恰恰是由于這些被公布出來的數據在部門和機構間存在著各種差異，有的甚至相差甚遠，使得這些財政數據更加具有了話題性。

目前，比較正式的解釋是，財政數據存在差異主要是因為統計口徑不同。若干年前，財政部公布的我國稅收收入比國家統計局發布的此項數據少了約3600億元。這個數字在當時直接被各大門戶網站做成了醒目的標題進行傳播，為此，時任的財政部新聞發言人專門對其做出解釋。國家統計局發布的數據為國家稅務總局統計的稅收收入快報數，與財政部門統計數據差額部分主要是關稅、耕地占用稅、契稅、船舶噸稅、出口退稅、財政部門辦理的企業所得稅退稅和增值稅退稅。

在地方債務的統計方面，歷來有多種口徑和說法。目前占主流影響的包括國家審計署公布的情況，財政部的相關統計以及銀監會、國家統計局等部門的統計。從以往的數據來看，各部門對地方債務的主體界定有不同的看法，同時在債務的運作和償還等方面也存在不同的統計標準。從這些不同的紛爭中可見地方債務統計的復雜性。

國家審計署曾在官網發文指出，財政部對政府債務的統計僅僅是針對政府的直接債務和擔保債務，對于BT或BOT融資并沒有定義，也未將發行信托產品和債務單獨列出，造成政府對總體債務規模不夠清楚，無法進行有效調控。

2014年9月，國務院印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，在賦予地方依法適度舉債權限的同時，也加強了對地方政府債務的監管，明確提出要把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，并抓緊將存量債務納入預算管理。隨后，財政部印發關于《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的通知，明確了通過PPP模式轉化為企業債務的，不納入政府債務；項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務。如義務教育債務；項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的，甄別為專項債務。如土地儲備債務；項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務。

《辦法》要求各級地方政府要認真甄別篩選融資平臺公司存量項目。其重點在于，有助于厘清政府和企業的責任，把政府需要償還的債務區分清楚。其中還特別指明，凡與審計結果或審計口徑不一致的，應退回債務單位重新核實填報。

復雜的原因

有了《意見》和《辦法》，統計口徑似乎逐漸清晰，以往對政府性債務統計結果出現差異的問題是不是可以順理成章得到解決了呢？

某市財政局相關部門工作人員向記者表示，事實可能比設想的復雜。他說：“僅僅在部門內部要劃分清楚就不是那么容易，主要是融資項目比較復雜，一個原則性的規定很好說，但是具體到項目，這個項目可能一部分有收益，而另一部分配套設施沒有收益，但是貸款肯定是根據整個項目而來，并沒有劃分到這么細致。另外，地方政府應該承擔償還責任方面目前也比較難以劃分清晰。打個比方，像高速公路這樣有收益的項目原本不該是地方政府性債務，但是修路也是通過政府的融資平臺，無論是政府提供了擔保或者提供了協議，抑或是間接做了抵押，那么就意味著政府也是有責任的，需要承擔償還義務。對于地方政府而言，特別是像修橋修路這樣的項目，政府肯定是要出面的，不然項目可能談不下來。所以說地方政府在其中也有諸多無奈，很多項目并非像一加一等于二那么簡單，有的從這個角度看是公益性的，換個角度看又是有部分收益，或者是有間接收益的，結果就看報數據的時候如何去把握。由于本身難以劃分到十分精細，在統計的過程中口徑自然會出現差異，再加上在具體執行過程中，各個地方的理解不同，那么結果肯定也會有差別。”

在“三公經費”統計方面，近些年隨著中央和國家有關部門公布“三公經費”常態化，也引起熱心民眾關注升級，其中不乏有人將各部門公布的數據相加并且與財政部公布的“三公經費”財政撥款預算執行數進行比對，結果發現兩個數字不同。比如財政部公布的中央本級2012年“三公經費”財政撥款預算執行數為80.95億元，坊間根據各中央部門公布數據統計出的總量是74.25億元。財政部公布的這項數據在2013年是71.54億元，坊間統計數據是79.69億元。

“‘民間’統計如果僅是對各部門公布的數據進行簡單相加再和財政部公布的數據比較，互有缺口的問題是存在的。”上文出現的財政局工作人員說：“在我們市也會出現這種情況，出現統計數據差異是因為有一部分支出是由財政部門統籌安排，相當于預備費，有些是項目經費，這部分根據實際發生再進行列支的資金里肯定也有‘三公經費’。另外，擁有預算分配權的部門也會掌握一筆類似這樣的資金，比如發改委、科技部等部門。對于這種情況，財政部門會根據以往慣例測算出大概的‘三公經費’數據，形成一個初步的預算。其實‘三公經費’從開始公布至今已經在逐步規范了，支出審核也更加嚴格。”

細化規范和陽光

如果把以上這番關于統計數據的對話映射在我國當前的一個現象上，那么它既可以是現象的成因，也可以是對現象的解釋。這個現象其實是民眾普遍具有的一種心理，在數據未公布之前充滿千呼萬喚的期待，可是從數據公布那刻起，又對其充滿質疑，于是數據在我國成為敏感事物。

讓財政統計數據實現口徑一致，也等于是在尋找破除數據缺乏公信力，安撫民眾質疑心理的方法。地方財政部門工作人員表示，從地方層面來看，首先概念的細化以及口徑的規范是十分必要的。“如果概念和規范不清楚，難免有些地方不得不根據領導意圖統計，比如領導為了政績好看要求提高民生支出，部門在統計時就依照大口徑，將相對外圍的部分統計進來，結果就可能是數據上看民生支出很多，而民眾的感受卻并不明顯，因為他們對民生支出是通過像養老、醫療保險等等這些最直接受益的部分感知。解決這個問題，就要先對民生支出的概念進行明確和細化，再相應的制定規范，規定哪些能夠算進來，哪些不能，而且這個細化和規范的過程和路徑需要自上而下推行，否則各個地方依然很難做到一樣。”

其次，如果公布出來的僅是一個簡單的數據而民眾卻不了解數據背后包括的內容，那么這個數據本身并沒有太大的意義。這一點建議也得到中國人民大學財政金融學院財政系主任呂冰洋的認同，他說：“現在社會各界關注的財政數據為什么引起諸多爭議，除了統計口徑不統一的原因外，另一個原因是數據精細化程度不高，而模糊的數據會影響民眾對其真實性的判斷。我們不僅需要精確的數據，還需要了解其中的結構，就像企業的會計核算，如果企業只是公布了一個利潤數據沒有意義，還需要其中的賬面明細，政府部門也是一樣，很多科目為了政策調整留出靈活空間，這本身不是違法的事情，最主要的是不僅要把它亮出來，還要經得起監督、質詢、檢查。所以，問題的關鍵不在于部門間公布的數據統計口徑不同，而是要讓民眾看得明白數據的差別在哪里以及了解其中的原因。這就要求，數據不僅在編制過程中做到精確詳細，而且還要激活人大的作用。”

記者想起，一位多年致力于財政領域研究工作的學者曾說：“財政公布的數據對研究人員其實是種制約，因為那些數據太宏觀，我們也不清楚它是怎么構成的，即使不是從做研究的角度，從促進政府收入更加公平、有效率，財政支出更加合理的角度來看，這些數據也應該更加精細化。無論是財政部還是國家稅務總局，都擁有大量高質量的數據，可惜這些數據出于保密等因素的考慮不能對外公布，處于閑置狀態，沒有被充分利用起來。國外有相應的隱蔽辦法，既能保證隱私安全，又能讓數據為研究所用，我們可以參考。”