兩張資產(chǎn)負債表探秘

要了解一個國家、一個政府的“家底”，莫過于資產(chǎn)負債表。國家資產(chǎn)負債表與政府資產(chǎn)負債表的不同之處在于，國家資產(chǎn)負債表以一國總體經(jīng)濟存量為考察對象，即一國范圍內(nèi)居民、企業(yè)、政府、金融、對外等部門資產(chǎn)負債的總計，政府資產(chǎn)負債表反映是我國不同層次政府不同種類資產(chǎn)、負債的總量數(shù)據(jù)及結(jié)構(gòu)關(guān)系。

資產(chǎn)負債表除了能顯示家底，還能分析各部門資產(chǎn)負債占比情況、債務風險以及財政中長期可持續(xù)性等問題。我國已經(jīng)是全球第二大經(jīng)濟體，了解國家和政府的家底尤為重要。為此，2010年，財政部啟動了權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告試編工作，開始試編政府資產(chǎn)負債表。2012年，國內(nèi)有三個研究團隊嘗試編制了中國國家資產(chǎn)負債表尤其是政府資產(chǎn)負債表，這三個團隊分別是，一是原德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家馬駿牽頭的復旦大學為主的研究團隊，二是由中國銀行首席經(jīng)濟學家曹遠征牽頭的中國銀行團隊，三是由中國社科院原副院長李揚牽頭的中國社科院團隊。目前，只有中國社科院持續(xù)編制國家資產(chǎn)負債表。此外，中國人民銀行、中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院、國家統(tǒng)計局等也在編制相關(guān)資產(chǎn)負債表，前兩者已經(jīng)發(fā)表階段性成果。

盡管不同團隊的出發(fā)點，對資產(chǎn)、債務的界定，所運用的研究方法、會計處理原則，以及所得出的結(jié)論和相關(guān)分析等各異，但不論是編制國家資產(chǎn)負債表還是政府資產(chǎn)負債表，其目的都與國家治理密切相關(guān)，也可以相互借鑒。為此，本刊就此采訪了中國社科院李揚團隊主要研究人員、中國社科院經(jīng)濟學部主任助理張曉晶，與財政部財政科學研究所研究員、研究生部教研中心副主任韓曉明。

目的的同與異

對于研究的出發(fā)點，各研究團隊的一個相同點就是摸清家底，“如果沒有這本賬，國家治理連基礎(chǔ)都沒有?！睆垥跃дf，編制出來的資產(chǎn)負債表是個原始礦產(chǎn)，可做的事情非常多。他以《中國國家資產(chǎn)負債表2015》中的數(shù)據(jù)為例，分析了我國凈資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

截至2013年底，在我國國家凈資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)中，居民資產(chǎn)占比36.7%，政府資產(chǎn)占比31.4%，非國有企業(yè)資產(chǎn)占比27.3%，對外凈資產(chǎn)占比4.5%。而在發(fā)達經(jīng)濟體中，居民部門資產(chǎn)占比一般在60%～70%，有些政府資產(chǎn)占比不到1%甚至為負?！斑@反映出當前中國非常明顯的發(fā)展階段特點和制度性特征。”

摸清家底的重要目的之一，就是防范可能的風險，“現(xiàn)在不僅僅是債務風險，很可能是整個發(fā)展模式的風險?！币苑墙鹑谄髽I(yè)為例，其杠桿率在2014年達到123.1%，如果考慮地方政府融資平臺債務，則高達149.1%，在全球都屬于最高的行列，遠超過OECD國家90%的閥值。再看政府債務。中央和地方政府的總負債率（債務/GDP）為57.8%;債務結(jié)構(gòu)中，中央債務僅占15.1%左右，地方差不多在42.7%。負債率似乎遠低于發(fā)達經(jīng)濟體的主權(quán)債務，但地方政府負債率增長很快，由此帶來了流動性風險，也就是資產(chǎn)雖然足夠償債，但很難在短期內(nèi)變現(xiàn)還債。

為應對這些風險，政府采取了“杠桿挪移”戰(zhàn)略。今年股市大漲，企業(yè)直接融資規(guī)模擴大，實際上是將部分杠桿轉(zhuǎn)移到了居民部門。對于地方債務，財政部采取債務置換措施，將債務從地方置換到中央，原來由融資平臺承擔的債務現(xiàn)在由政策性銀行承擔。從國家資產(chǎn)負債表看，這就是將負債率高部門的一部分杠桿，轉(zhuǎn)移到了債務率低的部門。

韓曉明一直致力于財政部權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告的研究和編制，在她看來，嚴格按照政府會計準則編制的政府資產(chǎn)負債表，是綜合財務報告的核心內(nèi)容之一。綜合來看，編制包含政府資產(chǎn)負債表和收入費用表等的政府綜合財務報告主要有三大目的。

首先，從國家治理角度看，需要摸清家底，評價政府的履責能力和可持續(xù)運營能力。韓曉明說，現(xiàn)代國家治理中，政府信息要公開透明，社會各界包括人大、社會公眾、媒體、潛在的投資者和合作方等，可以通過政府綜合財務報告及時了解政府的資產(chǎn)負債等存量情況，更科學合理地開展地方政府信用評級，管理債務風險，并據(jù)此分析政府的運行成本等情況，進行監(jiān)督?！艾F(xiàn)在的財政決算報告還解決不了這些問題?！?/p>

其次，從提高財政管理水平角度看，可以夯實政府的宏觀決策基礎(chǔ)，提高政府的宏觀決策水平，增進財政資金的使用效益。“有了綜合財務報告，我們就知道家里到底有什么，累積了多少資金;知道哪部分投資足夠，不用繼續(xù)投資，哪部分尚需擴大投資……總而言之，將來的決策會有依據(jù)，更科學?！表n曉明解釋道。

第三，則是反映財政中長期可持續(xù)性。如果從自然年份看，有些年份財政收入高，有些年財政收入低，受偶然性因素影響很大，經(jīng)濟發(fā)展大起大落。但如果有存量信息，就可以據(jù)此預測未來的情況，判斷財政收入能否支持政府運作、能否支持提供公共服務和公共產(chǎn)品，等等。“如果沒有這一整套信息，財政預測的準確性就會打折扣。”

界定資產(chǎn)負債

目前對兩份資產(chǎn)負債表的編制來說，最大的難點，都是資產(chǎn)和負債的界定。雖然大范圍比較一致，但在具體處理上，如地方政府資產(chǎn)中的基礎(chǔ)設(shè)施、國家資產(chǎn)中的文物、國有企業(yè)、土地資源、行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)等，又各有不同。

在國家資產(chǎn)負債表的處理中，據(jù)張曉晶介紹，文物和基礎(chǔ)設(shè)施雖然屬于資產(chǎn)，但其本身不好估值，而且統(tǒng)計與否對資產(chǎn)負債不會發(fā)生根本性變化，因此沒有統(tǒng)計進資產(chǎn)負債表。國土資源和行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)，則采用寬口徑和窄口徑兩種方式統(tǒng)計，在寬口徑資產(chǎn)中統(tǒng)計，“國土資源因所有權(quán)問題不能出售，但土地出讓本身還是緩解財政困難、解決債務問題的一個重要手段，因此國土資源還是應該算入政府資產(chǎn)?！庇忠蚬潭ㄙY產(chǎn)變現(xiàn)能力有限、國有土地使用權(quán)無法全部轉(zhuǎn)讓，故而在窄口徑統(tǒng)計時剔除。

對于國有企業(yè)，張曉晶說，在對政府資產(chǎn)、居民資產(chǎn)、對外資產(chǎn)、非金融企業(yè)資產(chǎn)分類時，把非金融國企資產(chǎn)放入廣義政府資產(chǎn)。“政府掌握的最重要的資源是國有企業(yè)和國土資源，剔除這兩部分，政府資產(chǎn)非常少。”據(jù)他介紹，狹義的政府資產(chǎn)占總凈資產(chǎn)（截至2013年為352.2萬億元）的比例不到10%，但加上非金融國有企業(yè)資產(chǎn)，政府資產(chǎn)占比就提高到31.4%。國有企業(yè)資產(chǎn)主要是固定資產(chǎn)和存貨。

張曉晶所提到的這些資產(chǎn)，在財政部門編制政府資產(chǎn)負債表時同樣遇到了。韓曉明僅以公益性國有企業(yè)為例，說明了處理的復雜程度。根據(jù)現(xiàn)行試編辦法的規(guī)定，公益性國有企業(yè)將來資產(chǎn)、負債都要納入政府資產(chǎn)負債表，非公益性國有企業(yè)則只需要將凈資產(chǎn)或者股權(quán)部分納入政府資產(chǎn)負債表的資產(chǎn)中。如果僅納入凈資產(chǎn)部分，企業(yè)負債政府是不予考慮的（通常不承擔償債責任）。試編過程中面臨的問題是，在界定公益性與非公益性企業(yè)時，還有很多企業(yè)兩種性質(zhì)功能都有，很難劃分清楚。

“理論上有基本一致的界定，但在實際操作時，地方財政部門的考慮思路和研究者可能完全不同，不是因為研究人員不了解情況，而是地方財政部門要考慮更多具體問題，有很多現(xiàn)實的考量?！表n曉明說，因此在地方政府資產(chǎn)負債表試編過程中，基本原則是先將確認條件的資產(chǎn)、負債納入報表中，如流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共物資儲備、符合條件的土地使用權(quán)等非流動資產(chǎn);確認難度大的暫時擱置，如養(yǎng)老保險負債、自然資源、文物文化資產(chǎn)等;有爭議的地方政府融資平臺公司，則根據(jù)實際情況進行梳理，應當由政府承擔的債務納入報表中。“將來隨著國有企業(yè)、事業(yè)單位等各領(lǐng)域改革的推進，試編過程中出現(xiàn)的問題將逐步得到解決?！?/p>

會計原則

拿到一份資產(chǎn)負債表時，一般都會關(guān)心數(shù)據(jù)的真實準確性。理論上看，數(shù)據(jù)的真實性至少與兩個方面密切相關(guān)：一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)真實準確，二是用科學合理的方法進行處理。據(jù)張曉晶介紹，社科院編制的國家資產(chǎn)負債表，數(shù)據(jù)有四個來源，一是國家公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù);二是相關(guān)部委的內(nèi)部材料，一部分在編制時使用，一部分用來做估算后的對比參照，以印證所使用的方法是否科學;三是普查數(shù)據(jù)，這部分數(shù)據(jù)主要是用來估算非金融企業(yè)的資產(chǎn)和負債;四是按照國際通用方法估算的數(shù)據(jù)，比如土地資源和房地產(chǎn)的價值。

財政部門試編的政府資產(chǎn)負債表，數(shù)據(jù)來自當前財政系統(tǒng)的決算數(shù)據(jù)，以及國家統(tǒng)計局、中國人民銀行、國資委等部門數(shù)據(jù)，有些數(shù)據(jù)缺失或者不完整，有部分數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致，還需要進一步處理。

在處理方法上，張曉晶表示國家資產(chǎn)負債表是按照會計準則資產(chǎn)、負債一一對應原則編制，“國家資產(chǎn)負債表以一國總體經(jīng)濟存量為考察對象，國家凈資產(chǎn)就是國家總資產(chǎn)減掉國家總負債。由于國內(nèi)金融部門間的資產(chǎn)負債相互抵消，實際上國家凈資產(chǎn)就等于國內(nèi)非金融資產(chǎn)加上對外凈資產(chǎn)。而這個對外凈資產(chǎn)和國家外管局的凈國際投資頭寸相對應?！?/p>

但他同時表示，主權(quán)資產(chǎn)負債表即中央與地方政府再加上國企的資產(chǎn)與負債，無法做到相互對應，“信息不明晰，有些數(shù)據(jù)沒有。”因為找不出更好的處理辦法，課題組只能出簡表，列出資產(chǎn)項和負債項，然后計算出凈資產(chǎn)。

“現(xiàn)在我國實行的是以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預算會計制度，主要反映政府的收支狀況、資金使用情況，不能完整反映政府資產(chǎn)負債等存量情況?！表n曉明解釋說，這使得政府很多數(shù)據(jù)是缺失的，比如公共基礎(chǔ)設(shè)施，而行政單位、事業(yè)單位因會計科目設(shè)置不同導致核算口徑不一致?！按送猓允裁闯杀救胭~也要考慮，比如一棟大樓是用歷史成本，還是用現(xiàn)行成本，還是用重置成本，或者公允價值？”

韓曉明指出，解決這些問題，編制嚴密、科學、邏輯性強、勾稽關(guān)系嚴謹?shù)恼C合財務報告，需要首先建立《政府會計準則》和《政府會計制度》。目前，財政部已經(jīng)下發(fā)了《政府會計準則—基本準則》的第二次征求意見稿。

編制中的發(fā)現(xiàn)

那么，在已經(jīng)編制的國家資產(chǎn)負債表和試編5年的地方政府資產(chǎn)負債表中，有哪些問題需要特別關(guān)注呢？

張曉晶直言我們目前過于關(guān)注負債，較少地關(guān)注資產(chǎn)方，而資產(chǎn)方在很大程度上體現(xiàn)了一個經(jīng)濟體的效率，同時，還關(guān)涉公平。

“現(xiàn)在政府掌握著大量的資源，從風險角度看，當然可以有效應對債務風險，但從效率角度看，這些資源的使用效率可能并不高，比如一些國有企業(yè)的效率是有問題的;而且掌控太多的資源的同時實際上是把風險累積到自己身上，比如當年推出了四萬億元投資和今年股市的波動，造成的問題只能由政府解決?！睆垥跃Х治稣f，根據(jù)國際上一條基本的發(fā)展規(guī)律，將來政府不需要控制太多資產(chǎn)，現(xiàn)在推進的混合所有制與PPP，就是要提高整個經(jīng)濟社會的效率。

所謂公平，很重要的一點就是財富（資產(chǎn)）分配的公平，即在國家財富分配中，政府、居民等部門各占多少，是怎樣的結(jié)構(gòu)。這也是現(xiàn)在世界經(jīng)濟學家研究的熱點問題之一。

另外，對于目前人民幣貶值會否造成人民幣計價資產(chǎn)縮水，以及非金融企業(yè)負債率高有無可能陷入“資產(chǎn)負債表衰退”這兩個熱點問題，張曉晶分析認為，國內(nèi)資產(chǎn)使用人民幣計價，匯率會造成間接影響，即匯率變化會導致資本的流向發(fā)生變化，如果資本外流，國家凈資產(chǎn)的狀況會發(fā)生變化。對于后一個問題，他認為債務收縮機制仍在我國仍然發(fā)揮作用，即負債率高的情況下，企業(yè)更傾向于首先償還債務、減少投資，這會造成信用緊縮，生產(chǎn)消費停滯，進而拖累經(jīng)濟增長。“這需要警惕，也是政府在去杠桿過程中希望轉(zhuǎn)移杠桿，而不是簡單地去杠桿的原因?！?/p>

對于國家資產(chǎn)負債表與綜合財務報告的關(guān)系，張曉晶認為兩者不沖突，可以相互佐證、參考。他認為兩者的區(qū)別在于，一個是從分向總推，即地方政府編制綜合財務報告，然后向上匯總，而一個是直接從加總的角度統(tǒng)計，從國家層面編制資產(chǎn)負債表。兩者各有利弊，前者在加總上怎么處理，還需要思考;后者則缺乏地方政府更為詳細的數(shù)據(jù)，將來需要進一步完善。

對于政府綜合財務報告如何合并，韓曉明也認為是個大課題。從試編情況看，將來可能是一級政府一級報告，分為大本級即本級加上下級政府部門的綜合財務報告，和小本級即只有本級政府綜合財務報告。從鄉(xiāng)、縣、市、省一直合并到中央，最終形成一張報表，目前還做不到。“現(xiàn)在需要首先把本級情況說清楚?！?/p>

而由于目前正處于政府會計體系建立過程中，地方政府試編的政府資產(chǎn)負債表質(zhì)量普遍不高，只是按照財政部出臺的試編辦法把各種數(shù)據(jù)分類、匯總?！皩戆凑照畷嬛贫染幹频馁Y產(chǎn)負債表，資產(chǎn)和負債的構(gòu)成項目是有明確劃分的，不能隨意調(diào)整?！表n曉明說道。

據(jù)韓曉明介紹，財政部正在按照去年年底國務院通過的權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案，積極推進權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度建設(shè)，《政府會計準則—基本準則》確定之后，將著手制定具體準則和應用指南。“目前是搭架子，具體每一項應該如何規(guī)范，在這個過程中要考慮所有問題，進行梳理。”按照時間表安排，2018～2010年為推行階段，“就是先試編，之后再推出，經(jīng)審計署審查后向社會公開。”

“將來編制的政府資產(chǎn)負債表，數(shù)據(jù)的真實性更有保證，造假的可能性大為降低，如果不是系統(tǒng)地做假賬的話，是很容易查出來的?！表n曉明強調(diào)道，“這和企業(yè)的資產(chǎn)負債表的原理和邏輯關(guān)系類似，不同的是它必須和政府財政預算密切相連?！?/p>

因此，韓曉明認為在試編過程中不要太著急、不要太追求結(jié)果，現(xiàn)在最重要的還是過程，一是把制度基礎(chǔ)打好，二是培訓相關(guān)工作人員，三是推進相關(guān)改革，“幾條路同時向前走，到一定階段、一定程度，就會出現(xiàn)一個比較好的結(jié)果。到時候再用資產(chǎn)負債表分析政府的履責能力、可持續(xù)運營能力、財政資金使用效益等等，效果會更好。”