一座橋，一座城

8月27日，湖北省宜昌市秭歸縣完成了香溪長江公路大橋PPP項目簽約及建設誓師大會。經過多年努力，投資20.98億元的項目終于落戶秭歸，秭歸也成為長江水域首個建設跨江大橋的縣城。

香溪長江公路大橋的意義不止于此。據秭歸縣縣委書記盧輝介紹，該橋不僅是完善湖北骨架公路網的重要接線工程、帶動旅游開發項目的一項基礎性工程，還是宜昌特大城市“三環”線的節點工程，是庫區移民重大民生工程和三峽庫區戰備公路的戰略性工程。

同時，還在于其對PPP推廣的示范價值。湖北省財政廳金融處處長魏承玉認為：“PPP模式不僅能解決建設資金上的瓶頸問題，更重要的是能實現技術、效率和經濟多方共贏。這是湖北省第一個真正意義上的PPP項目，具有可推廣 、可復制的意義。”

一波三折

香溪長江公路大橋起于秭歸縣郭家壩鎮，接兩段省道、跨越長江與香溪河，全長5.9公里，其中跨長江大橋長約0.8公里、跨香溪河大橋長約1公里，兩橋接線長約4.1公里，全線采用四車道一級公路標準建設，設計速度60公里/小時，路基和橋梁寬度均為23米。

該項目于2012年10月通過國家發改委立項批復，2013年6月通過工可批復，2014年3月通過國家交通運輸部初步設計批復。批復建設工期48個月，于2018年全面建成通車。

“經過多方的努力，大橋終于動工了，從開始準備到最終簽約，整個過程可以說是辛酸苦辣、一波三折。”秭歸縣常務副縣長楊勇參與了整個項目的規劃、談判等環節，感受頗深。

據介紹，從2003年開始，秭歸縣委縣政府就謀劃建設長江大橋，期間雖然領導多次更換，但這項工作未停止，每年縣人代會上也會出現建設長江大橋的議案。不過限于財力等多方面因素，規劃一直沒有提上議程。

2013年6月，作為政府收費還貸項目，國家發改委終于批復了總投資近21億元的香溪長江公路大橋項目，并下撥6億元資本金，剩下的15億元則由地方政府籌措。

類似大橋的傳統基建項目模式基本上采用的是以特許經營權作擔保，向銀行貸款建設，建成后以收費來還貸。秭歸縣政府找到專業咨詢機構，經過測算，香溪長江公路大橋項目全生命周期總投資為34.85億元，現金流收入23.66億元，凈缺口11.19億元。由于秭歸縣財力薄弱，項目融資缺乏質押物和擔保，項目單位多次與金融機構商談，但相關金融機構均不愿承貸。

2014年10月，宏觀政策發生了很大變化。國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（〔2014〕43號），地方政府直接從銀行貸款的路子被堵上了，這給地方政府融資帶了很大的挑戰。

在這種情況下，秭歸縣政府提出采用PPP模式引進社會資本的建議。縣政府成立融資專班，以國家體育場作為樣本研究PPP建設模式。靠著“摸著石頭過河”的智慧和干勁，縣委縣政府最終決定由縣政府成立一家國有獨資公司，作為國家補助資金的出資人與合作人成立項目公司，由項目公司負責大橋的建設、收費還貸、營運、移交。

有了機制創新，銀行貸款難問題迎刃而解。但接下來又遇到新問題：《政府采購法》和《招標投標法》的相關條款沖突。按國家發改委的批復，該項目必須實行施工招投標，而PPP模式必須啟動政府采購程序。

經多方研究，當地政府最終與湖北省交通廳、財政廳達成一致，決定實行“一個項目、兩個部分、兩個平臺”的采購方式，分別由省交通廳、省財政廳進行施工招投標和合作人采購。最終，武漢市政建設集團聯合體（中鐵大橋局七公司、武漢市市政路橋有限公司）脫穎而出。

2014年12月，經湖北省財政廳、交通廳和發改委從存量項目中評估篩選，并委托專業機構進行評估論證和市場測試，該項目被確定開展PPP模式試點，并上報財政部、交通運輸部同意納入部級試點。

物有所值評價

在PPP實操過程中，香溪長江公路大橋也有諸多值得總結的經驗。比如，PPP項目的物有所值評價。

根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）第八條之規定，2015年1月，秭歸縣財政局、交運局聘請北京交通大學、中南財經政法大學等單位的財務金融、橋梁隧道、PPP等方面專家組成了評價小組。

參與評審的多位專家以定量和定性相結合的方式，從工程可行性、財務方案、運行實施等方面對該項目進行了綜合評價，一致確認該項目具有較長的生命期，采用PPP模式能夠解決政府的融資問題，符合物有所值原則。

進行物有所值評價時，該以何種視角評判項目值不值？北京交通大學博士生導師、專家組組長葉蘇東教授給出的答案是基于納稅人的視角。他分析指出，從根源上看，政府采購所用資金是納稅人繳納的稅款，應站在納稅人的角度評判項目是否達到最佳物有所值。

湖北省財政廳金融處處長魏承玉認為，物有所值評價是PPP項目實施的前置條件，主要從三個層面進行評判，一是直觀上的性價比最高，即價格和性能綜合考慮最優;二是從全生命周期來衡量的價格最優，即從采購、使用到處理的全過程成本最低;三是綜合經濟、社會效益考慮的性價比最高，通過將質量、價格和效益進行權重分配后綜合評價。

競爭性磋商采購

由于地方政府財力不足及對政府直接貸款的政策要求，該項目按原定投資建設方式實施遇到諸多困難。經湖北省有關部門研究決定，該項目采用競爭性磋商方式選擇合作人。

為保障該項目順利實施，促進鄂西地區的經濟發展，讓人流、物流“走出去”“引進來”，湖北省政府采購中心嚴把政府采購程序關，做到信息公開、評審公正。磋商文件編制完成后，政府采購中心專門組織經濟專家、設計領域專家、大專院校教授進行把關，并根據專業意見及時修改完善，經省財政廳審核后對外公布。省財政、交通部門及宜昌市、秭歸縣有關部門全程對采購活動進行了監督。

整個項目采用綜合評分法，其中價格權重占比30%，商務權重占比70%。價格權重的評審內容為建設期政府投資補助額度，磋商小組只對資格審查和符合性檢查合格的響應文件進行價格評議，報價分采用低價優先法計算，即滿足磋商文件要求且最終報價最低的供應商價格為磋商基準價。商務權重則由收費期限、財務狀況、融資能力、項目運營等7部分組成。

此外，考慮到香溪長江公路大橋是國家發改委批準的政府收費還貸項目，湖北省財政廳還對項目年限作出嚴格規定。在具體評分中，收費期為20年的競標企業得10分;若項目收費期達到2/3時，經過評估項目收益不能收回建設成本、運營成本及貸款利息等，供應商要求延長收費期限的，每延長6個月扣1分。為降低秭歸縣政府的財政壓力，在項目運營一欄的評估中，競標企業可根據自身能力，在經營期前5年政府補助額度每年2000萬元的基礎上，每降低10%可得1分，最高得10分。

整個項目磋商分為兩輪。磋商小組與通過初審的單一供應商分別就采購需求、質量、服務、價格等進行磋商。第一輪中，磋商小組未能確定最終需求方案或有效供應商的，對磋商文件修正后進行第二輪磋商。第二輪磋商中，磋商小組根據第一輪磋商情況對磋商文件進行修改，確定采購內容的詳細規格或具體要求，并以書面形式發給參與磋商的供應商，按照磋商文件設定的方法和標準確定響應供應商。如第二輪磋商小組仍未能確定最后需求方案的，則需對磋商文件修正后進行第三輪磋商，以此類推。待需求方案確定后，供應商在規定時間內提交最終報價。磋商小組對各供應商的評分匯總情況進行復核，遴選出優質項目合作人。

秭歸縣成立的擁有特許經營權的國有獨資公司，與合作人設立項目公司投資、建設香溪長江公路大橋。項目成交后，根據公司法、《收費公路管理條例》及其他相關法律和政策規定，由采購人與成交供應商共同組建項目公司，由項目公司對項目的籌資、建設、運營、維護、移交等全過程負責，自主經營、自負盈虧。項目公司在特許權協議規定的特許經營期滿后，按照特許權協議的約定將公路、公路附屬設施及相關資料依法無償移交。

該項目合作期為24年，其中建設期4年，營運期20年。在項目收費期達到2/3之前，若經測算項目收益不能收回建設成本、運營成本及財務費用等，采購人可協助項目公司通過轉讓收費權申請延長收費期，延長期限最長不超過5年。

項目建成后，由項目公司負責營運和收費。年度收費收入首先用于償還項目公司的銀行貸款及其財務費用，最后如有正常利潤（5%以內），全部歸合作人享有;如產生超額收益（8%以上），則政府和合作人按照5：5的比例分成;若收費年限到期，收費收入不足以補償建設及營運成本時，政府承諾以其境內5000畝國有林地的開發及收益權作為對乙方的補償，直至其收入彌補成本時止。

困惑待解

PPP要經歷一場馬拉松式“戀愛”，而不是完成一次邂逅式“閃婚”。香溪長江公路大橋在探索PPP過程中遭遇了一些困惑，全程參與的秭歸縣財政局局長宋俊華可謂感受頗深，他對這一項目進行了總結。

宋俊華認為，首先要加強項目論證。PPP模式成敗的關鍵在于“制度設計、論證科學、重諾履約”，在項目設計方面，要達到“利益共享、風險共擔”目標，堅持公共利益最大化原則，確保PPP項目社會效益和經濟效益最高，構建有效的激勵約束機制，實現項目利益分配“盈利但不暴利”;在風險分擔方面，政府和社會資本應該平等參與，強化契約精神，堅持風險分擔最優原則—風險應由最適宜的一方來承擔，參與方對哪種風險控制力最強，就應發揮其優勢控制哪種風險，不過度轉移風險給對方。

第二，前期準備有待完善。鑒于PPP項目的特殊性，扎實開展大量、細致的評估論證等前期準備工作至關重要。以本項目為例，在第一次PPP合作人政府采購過程中，由于客觀條件所限，加之前期分析評估不夠科學、論證規劃不夠細致，社會資本對該項目缺乏充分了解，以致對談判文件作實質響應的供應商不足3家，導致第一次采購失敗。之后又采取了細化完善實施方案、加強與潛在供應商溝通等一系列補救措施，在第二次政府采購中最終確定了PPP合作人。

第三，部門職責有待明確。宋俊華指出，當前PPP試點工作仍是財政、交通、發改等部門在主導和推動，雖然社會期望值高，但部門參與度低。如何凝聚更多部門、達成共識，形成政府主導、部門整體聯動的工作合力，著力破解試點工作中的一些瓶頸問題，是推廣 PPP工作的當務之急。