詳解PPP當前誤區

兩次見到張燎，他都拉著拉桿箱，幾個小時前他到北京，幾個小時后在另一個城市。相對于之前10多年PPP的不溫不火，一年來的PPP熱潮讓他和公司同事有點不適應，“我們忙暈了！”作為上海濟邦投資咨詢有限公司（以下簡稱“濟邦”）董事總經理，張燎雖然不做具體項目，但政府的邀請、各種演講、媒體約稿、接受采訪等，讓他有點“吃不消”，為此他推掉了商業性演講。濟邦是與財政部、國家發改委這兩個主推PPP的部委都有接觸的咨詢公司，張燎本人參與了兩部委相關政策、法規和文件的擬定修改，這在業內比較少見。也正因如此，張燎對PPP概念和內核、PPP在我國發展脈絡、PPP政策文件的出臺背景以及在實施PPP過程中地方政府存在的誤區等，都非常清楚。

概念厘清

這一輪PPP熱，張燎認為從2013年開始。現在可查到的公開資料是當年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。當年底全國財政工作會議上，財政部部長樓繼偉做的關于PPP的專題報告，“為PPP推廣定調。”

不過據張燎介紹，在之前，財政部和國家發改委已經陸續開展相關準備。2013年8月，財政部金融司便著手準備PPP相關資料;同年10月，國家發改委組織制定基礎設施和公用事業方面的特許經營法。2014年，各項工作加緊推進。3月底，財政部舉辦第一屆PPP培訓班;5月，財政部PPP工作領導小組成立。《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）這兩份重要文件的修訂，張燎均參與其中，前者被視為財政部第一個關于PPP的原則性文件，后者為PPP項目操作提供了流程規范。與此同時，張燎還參與了國家發改委基礎設施和公用事業特許經營法的立法咨詢工作。

財政部與國家發改委兩條線推進，給地方政府和社會造成了一些困惑，其中之一就是PPP與特許經營的關系。“今年國家發展和改革委員會令第25號提出，能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等5個領域適用特許經營管理辦法。在此基礎上，國辦發[2015]42號文對PPP與特許經營稍作界定，13個領域適合采用PPP，其中25號令提到的5個領域適合特許經營。”張燎解釋說，“我認為PPP在國際上適應范圍更廣，特許經營是其中一種。而且國家發改委推行的特許經營實質仍是PPP，與財政部推行的PPP差別不大，兩者是用不同的話語體系描述同一件事，因此在具體項目上不用太在意二者的區別。”

張燎強調了PPP適用的行業邊界。“42號文提出13個領域都是基礎設施和公用事業，提供這些公共產品和服務本來是政府的責任，現在通過PPP盡可能將項目全生命周期的主要環節外包，政府與社會資本通過契約方式合作，是PPP最本質的特征。”這一點也多次為財政部和眾多PPP專業人士所強調，即不是所有行業都適合PPP，而且企業與企業的合作如污水處理廠與社會資本的合作，不能視作PPP。

他進一步指出，PPP可以改變以前BT模式下政府“重建設、輕運營”的弊端，政府把整個項目全生命周期的管理責任與激勵機制都加給項目公司，根據最終產出的功能、效果支付費用，會使得項目公司優化管理、提高效益。因此，他建議政府在制定績效考核指標時，不要過于強調硬件指標、投資指標，這些指標雖然政府更易于操作，但實際上減弱了社會資本在技術、管理等方面的優勢。

對于目前PPP的操作模式，張燎直言太少，“說起新建項目就是BOT，存量項目就是TOT。”在他看來，PPP具體操作模式很多，我國因地域差異性大、發展程度不同等原因，相比PPP發源地英國或者其他較小的經濟體，各種模式應該有更大的適用性和應用。操作模式單一，還是我們對PPP了解不多，也不敢嘗試。

社會資本與實施機構

對于地方政府融資平臺公司能否作為社會資本，從部委到地方政府到從業人士，一直都充滿爭議。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》即43號文出臺后，地方政府融資平臺公司面臨轉型，出于種種原因，這些平臺公司希望能介入PPP。

相關部委對平臺公司的態度也幾經變化。財金〔2014〕113號文和《PPP項目合同指南（試行）》（財金2014[156]號）中都有規定，“但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP項目。”而在《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（2014年版）中，社會資本主體界定為“符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體”。5月22日，國辦發[2015]42號文對社會資本做了最新規定，即地方政府融資平臺公司與政府脫鉤，已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可以作為社會資本介入PPP。

這在張燎看來，“釋放出危險信號。”張燎直言這些平臺公司不能作為社會資本，主要原因有二：

其一，在PPP模式中，如果政府方對應的社會資本方是平臺公司，就違反了PPP最本質的一個特點：PPP之所以成其為模式并受到推廣應用，是因為在這一模式中，分屬于不同體系、沒有“血緣關系和親屬關系”的政府部門和社會資本合理地分配、分擔了風險。而如果社會資本與政府部門存在“血緣關系和親屬關系”，那么一旦前者沒有能力承擔風險，后者仍需繼續承擔，風險共擔是虛假的。此外，這很可能導致道德風險—鼓勵造假。

其二，如果平臺公司作為社會資本，尤其是本級政府相對應的社會資本，將會輕松繞過43號文：一旦簽訂PPP合同，就屬于鼓勵和支持發展的PPP項目，融資平臺公司將依然具有政府融資職能。

“PPP中第二個P（Private），國際上指非國有企業。113號文限制本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業作為社會資本，這已是非常大的讓步了。”張燎說道，“如果不能守住底線，很可能產生風險。”

如果平臺公司等國有企業作為社會資本顯得勉強，那么，能否作為項目實施機構呢？“還是不行。”張燎指出，PPP中第一個P（Public）是指公共部門—政府行業管理部門或事業單位，這些部門具有行政權力和監管職能，而國有企業沒有這樣的權力。

其實這一點在113號文和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》中都有體現，前者規定項目實施機構為政府或其指定的有關職能部門或事業單位，后者規定為具有相應行政權力的政府，或其授權的實施機構。為什么很多地方是國有企業作為實施機構呢？“長期的政企不分形成的。”張燎說，政府將原本應該由自己負責提供的公共產品和公共服務，通過轉移給國有企業來實現，并將此視為企業的責任，以至于我們誤認為國有企業可以代表政府行使公權力。事實上，確有相當部分國有企業在行使公共管理職能，比如很多地方政府控股的公交集團、軌道交通集團，就負責公路、軌道交通的規劃、建設、收費和管理。

“政府的行政權力怎么可能授予國有企業呢？而且，國有企業既然是企業，就有倒閉的可能，而PPP項目周期長達數十年，其中的風險可想而知。”張燎認為，如果要在交通領域實施PPP，應該從提供公共產品的角度，由當地交通行業管理部門來代表政府作為實施機構。

“目前這種現象比較普遍，我參與財政部第二批PPP示范項目評審時，近一半未通過的項目中，很大一部分都是因為這個問題。希望通過PPP的推行，能幫助理順政府和國有企業的關系。”8月份，張燎受邀參加財政部第二批PPP示范項目評審工作，相較第一批示范項目，這次評審設定了更嚴格的申報流程和審批標準。

一些誤區

經過一年多的推廣，地方政府對PPP也從不知道、不重視到實施運用，發生了非常大的變化。不過因為推行時間尚短，以及一些客觀原因所限，地方政府對PPP的認識還存在著一些誤區。

在張燎看來，一個非常典型的誤區，是將PPP當做融資渠道和融資工具。這一點要追溯到43號文。43號文第二部分“加快建立規范的地方政府舉債融資機制”中列舉了兩種方式，一是地方政府舉債采取政府債券方式，二是推廣使用政府與社會資本合作模式。兩者并列，再加上43號文出臺的背景，很容易給人造成誤解：PPP是解決地方政府債務問題的一個渠道。

又因今年地方政府大量債務到期，經濟下行壓力大，需要加大基礎設施投資，而債務置換推進較慢，且置換的都是存量債務，“新增項目的資金從何而來？主要通過PPP模式。這也在客觀上加深了地方政府對PPP的誤解。”張燎強調說，PPP是公共產品和公共服務提供機制的創新，由原來政府自己提供變成通過契約的方式由社會資本提供，不是單純地融資工具，更不能假借PPP變相融資。

還有相關部委和專家認為，公益性項目如果由政府直接投資更省錢，因為政府只需支付投資的成本，而如果采用PPP，不僅要支付投資的成本，還要加上資本的回報。“這是誤導。”張燎說道，在PPP全生命周期所有成本中，投資只是之一，再進一步，只是投資中融資部分的成本，還不包括建設成本等其他成本。而且社會資本所要求的資本回報完全可以通過對建設成本和運營成本的控制，通過全生命周期成本的優化進行平衡。

“之所以與社會資本合作，是因為相當部分公共部門提供公共產品和公共服務的效率低下，而成本不低。引入社會資本，就是為了加強和改善公共產品和公共服務供給的質量，再加上社會資本參與社會競爭，有激勵約束機制，內在要求其不斷控制成本、提升效率。”張燎說道。

在實施過程中，有的地方政府認為一定要在PPP項目公司中參股。“這跟財政部門對PPP的認識過程有關。”張燎說，最初財政部所提出的PPP是典型的狹義PPP，其一個特征是政府參股，即政府和社會資本共同出資建立項目公司。“但在廣義PPP中，政府可以在項目公司中參股，也可以不參股，但即便政府參股也不能控股，應該由社會資本控股。倘若政府控股，又變成政府內部的合作了。”

由此出發，還有一些人將PPP當作實現混合所有制的有效形式。“我認為這是兩回事。盡管在某些PPP項目公司的股權結構上，可能出現類似于混合所有制改革之后形成的國有資本和社會資本都有的合資結構，但僅有這個交集點。”張燎指出，混合所有制改革是國企產權領域的制度變革，以調整、規范企業的治理結構;而PPP是公共產品與公共服務提供機制的創新，項目公司只是PPP整個結構體系中實現項目目標的一個投資工具，是投融資結構中的一種形式。“這兩個體系的目的、作用和效果是完全不同的。”

此外，為了更好地推行PPP，張燎也建議盡快出臺上位法，以解決目前PPP只有低位法的政策文件且存在諸多矛盾的問題。同時，在已經出臺的這輪政策文件中，還應盡快制定物有所值評價指引、PPP預算管理辦法以及金融機構對PPP融資支持意見等補充文件。