國(guó)企改革幾大抓手

無(wú)論國(guó)企改革頂層方案包括哪些具體細(xì)節(jié)，都一定會(huì)涉及到圍繞國(guó)企改革展開(kāi)的核心討論，比如政府以管資本為主、股權(quán)激勵(lì)、投資經(jīng)營(yíng)公司的建立、混合所有制的推行、公司治理結(jié)構(gòu)的完善、國(guó)企功能的分類(lèi)、國(guó)企布局的調(diào)整和兼并重組等。

圍繞這些問(wèn)題，記者采訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所資源環(huán)境研究中心副主任陳少?gòu)?qiáng)，江蘇省鎮(zhèn)江市國(guó)資委副主任譚浩俊。

《新理財(cái)》：國(guó)企改革涉及到的幾個(gè)核心問(wèn)題如果進(jìn)行排序，哪些應(yīng)該先行？

譚浩俊：我認(rèn)為應(yīng)該是解決政企不分的問(wèn)題，即董事會(huì)必須成為企業(yè)的決策主體，同時(shí)，能夠有權(quán)聘任經(jīng)營(yíng)層，而不是政府任命。否則，改革很難取得根本性突破，向深水區(qū)推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上再討論混合所有制、員工持股等問(wèn)題。為什么萬(wàn)達(dá)掌門(mén)人王健林反復(fù)強(qiáng)調(diào)，不控股就不參加國(guó)企改革，說(shuō)到底就是董事會(huì)的權(quán)力和地位、企業(yè)的自主權(quán)問(wèn)題。

陳少?gòu)?qiáng)：我認(rèn)為這幾項(xiàng)都是改革的內(nèi)容，但是實(shí)際上優(yōu)先應(yīng)該解決的是兩大問(wèn)。第一個(gè)問(wèn)題是這次改革當(dāng)中，如何處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和混合所有制改革的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。這次習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是為了避免以混改為名行國(guó)有資產(chǎn)流失之實(shí)，而且歷史上幾次大的國(guó)企改革確實(shí)存在這樣的問(wèn)題，通過(guò)不當(dāng)?shù)牟①?gòu)重組和資產(chǎn)評(píng)估，將國(guó)家所有者的權(quán)益變?yōu)樗^股份企業(yè)甚至是個(gè)人的權(quán)益。但是這種提法又很容易被理解為是改革在往左倒退，導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)國(guó)企改革的信心不是很足，所以這個(gè)問(wèn)題要說(shuō)清楚，必須要先行。第二個(gè)問(wèn)題是中央和地方在國(guó)企改革中權(quán)力的劃分，現(xiàn)在的問(wèn)題看來(lái)似乎是中央和地方都下不了決心，地方在等“1+N”方案，認(rèn)為如果1不出臺(tái)，N沒(méi)有辦法實(shí)施，而中央認(rèn)為先讓地方試點(diǎn)之后才能逐漸建立起糾錯(cuò)機(jī)制。所以要從國(guó)家和地方層面明確地方的事權(quán)，哪些是地方可以拍板做的。按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定，資產(chǎn)從空間上分為中央和地方，既然地方政府作為國(guó)有資產(chǎn)的代表，那為什么不能行使所有者的權(quán)益呢？我們現(xiàn)在的難題是怎么在這個(gè)單一體制下推動(dòng)國(guó)企改革。所以當(dāng)前先把這兩個(gè)問(wèn)題解決好，其他的問(wèn)題都迎刃而解。

《新理財(cái)》：政府如何做到由過(guò)去管人管事管資本到以管資產(chǎn)為主的轉(zhuǎn)變？

譚浩俊：目前的國(guó)資監(jiān)管體制，實(shí)行的是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)到企業(yè)的二級(jí)架構(gòu)，也就是說(shuō)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)既代表政府行使出資人職責(zé)，又經(jīng)常陷入到具體的企業(yè)事務(wù)之中，如投資審批、經(jīng)營(yíng)者任免，甚至一些具體的經(jīng)營(yíng)事務(wù)。結(jié)果，造成企業(yè)無(wú)真正的決策權(quán)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)又沒(méi)有能力決策，企業(yè)活得很累，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也管得很累。

要實(shí)現(xiàn)由管企業(yè)向管資本的轉(zhuǎn)變，首先必須明確國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位。更直接地說(shuō)，就是國(guó)資委的定位。比較一致的觀點(diǎn)就是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)型成新加坡財(cái)政部那樣的角色，把監(jiān)管的重點(diǎn)放在制定規(guī)則、規(guī)范制度、委派董事、建立財(cái)務(wù)報(bào)告和項(xiàng)目審批制度、檢查了解公司及下屬企業(yè)情況等方面，形成更加超脫和務(wù)實(shí)的監(jiān)管體系，避免目前政企不分、監(jiān)管越位和失位并存的現(xiàn)象。

雖然從表面看國(guó)資委的監(jiān)管范圍縮小了，但是，監(jiān)管的責(zé)任卻更大了，董事如何委派、規(guī)則如何制定、制度如何健全、重大項(xiàng)目如何審批和備案、財(cái)務(wù)如何檢查等，都需要專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)的人員來(lái)負(fù)責(zé)，現(xiàn)行的以行政思維為主的人員，顯然是無(wú)法滿(mǎn)足新的監(jiān)管體系要求的。它與目前社會(huì)上流行的國(guó)資委會(huì)轉(zhuǎn)變成純粹的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是存在一定差異的，監(jiān)管過(guò)程中的具體業(yè)務(wù)也是相當(dāng)多的，只是“權(quán)力”少了很多，責(zé)任加了不少。而監(jiān)管體制改變以后，目前國(guó)資委監(jiān)管的企業(yè)是否都繼續(xù)保留在國(guó)資委下面，也很難說(shuō)，不排除其中一些企業(yè)、尤其是與金融相近的企業(yè)移交給財(cái)政部監(jiān)管。

在此基礎(chǔ)上，就是設(shè)立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。考慮到目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)的數(shù)量還比較多，資產(chǎn)規(guī)模很大，尚無(wú)法像新加坡那樣成立一家國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。因此，如何對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類(lèi)，并依據(jù)分類(lèi)情況設(shè)立若干家國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，是必須認(rèn)真研究和分析的事。設(shè)多了，不便于管理，設(shè)少了，不便于發(fā)展。從總體上講，應(yīng)當(dāng)按照公益性和競(jìng)爭(zhēng)性?xún)纱箢?lèi)來(lái)分設(shè)。公益性的在管理上可能會(huì)更死一些，受到約束的方面也要多一些，且不一定全部納入到資本投資運(yùn)營(yíng)公司管理范圍。競(jìng)爭(zhēng)性的則相對(duì)寬松一些，要以市場(chǎng)化為主，并盡可能地都納入到資本投資運(yùn)營(yíng)公司管理范圍，由國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為企業(yè)的股東。

最后一個(gè)層次就是企業(yè)了。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這也是一個(gè)改革難度比較大的方面。因?yàn)椋瑢?shí)行三級(jí)架構(gòu)以后，相當(dāng)一部分企業(yè)要轉(zhuǎn)變成國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的二、三級(jí)企業(yè)，成為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的投資企業(yè)。而現(xiàn)在絕大多數(shù)企業(yè)所處的位置都是差不多的，“降格”為二、三級(jí)企業(yè)，需要企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和員工都在思想上有根本性轉(zhuǎn)變。

陳少?gòu)?qiáng)：仔細(xì)探究，實(shí)際上這里有些方面并沒(méi)有表述太清楚，政府以管資本為主，到底由哪個(gè)部門(mén)管資本？管什么樣的資本？它應(yīng)該說(shuō)的是出資人，國(guó)資委是一部分企業(yè)的出資人，但實(shí)際上有些企業(yè)在各個(gè)部委，比如財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、工信部等其他部門(mén)都有。這些部委的資本誰(shuí)來(lái)管？政府是以管資本為主，其他人和事這些也沒(méi)說(shuō)不管，那么這些內(nèi)容要怎么管？所以這里充滿(mǎn)很多不確定性需要進(jìn)一步界定，不僅對(duì)改革的內(nèi)涵外延要界定，還要有它的措施。

《新理財(cái)》：此輪國(guó)企改革中，一直備受爭(zhēng)議的淡馬錫模式再次得到推崇，這種模式到底適不適合中國(guó)國(guó)企改革的國(guó)情？

陳少?gòu)?qiáng)：淡馬錫模式的爭(zhēng)議很多。我個(gè)人理解它和我們相像的一點(diǎn)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。不同點(diǎn)在于淡馬錫追求的是職業(yè)經(jīng)理人所推行的模式，我們現(xiàn)在推行的是一種職業(yè)經(jīng)理人和行政干部混合的模式。現(xiàn)在不好說(shuō)淡馬錫模式是不是適合中國(guó)的國(guó)情，但是我們可以引入淡馬錫職業(yè)經(jīng)理人的元素，同時(shí)結(jié)合我國(guó)黨的領(lǐng)導(dǎo)的管理體制并進(jìn)行修正，畢竟淡馬錫模式實(shí)際上就相當(dāng)于一個(gè)城市投資經(jīng)營(yíng)公司，而我們是一個(gè)國(guó)家，有很多層級(jí)。

譚浩俊：淡馬錫模式是適合中國(guó)的國(guó)企改革的，但是，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“南橘北枳”的現(xiàn)象，就值得思考了。如何在學(xué)習(xí)借鑒淡馬錫模式過(guò)程中，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，非常重要。而淡馬錫模式的核心就是董事會(huì)能夠成為企業(yè)真正的決策者。

學(xué)習(xí)淡馬錫模式，首先要讓國(guó)資委“退居二線”，讓國(guó)有資本投資公司、控股公司等在“一線”作為，國(guó)資委能放下手中的權(quán)力，移權(quán)給國(guó)有資本公司嗎？顯然，這是對(duì)國(guó)資委的一次考驗(yàn)。要知道，國(guó)資委原本對(duì)國(guó)企的控制力就不強(qiáng)，存在越位和缺位的現(xiàn)象，再讓他們放權(quán)，阻力可想而知。特別是薪酬分配和干部任免，可能是國(guó)資委最難以放棄的兩項(xiàng)權(quán)力，而這，也恰恰是國(guó)企董事會(huì)能否發(fā)揮作用最為關(guān)鍵的兩個(gè)方面。

再者，國(guó)企董事會(huì)能否具有選聘和任命經(jīng)營(yíng)層的權(quán)力。這直接關(guān)系到董事會(huì)在企業(yè)的地位，關(guān)系到董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)層如何相處，關(guān)系到政府與企業(yè)之間到底處于什么格局。而現(xiàn)實(shí)情況是，按照不同類(lèi)型的國(guó)企，其經(jīng)營(yíng)層都是政府和國(guó)資委一竿子到底，董事會(huì)根本就沒(méi)有對(duì)經(jīng)營(yíng)層的選聘權(quán)。如果不能突破，董事會(huì)就只能繼續(xù)當(dāng)擺設(shè)。

同時(shí)，外部董事如何聘用，也直接關(guān)系到董事會(huì)的地位和影響，關(guān)系到董事會(huì)是否能夠真正成為企業(yè)的決策機(jī)構(gòu)。因?yàn)椋F(xiàn)行的外部董事，都不是專(zhuān)職人員，更多的都是退休高管、專(zhuān)家、學(xué)者等，是一種“福利”，而不是工作需要。如何建立一支專(zhuān)職外部董事隊(duì)伍，并嚴(yán)格按照外部董事聘用的規(guī)定實(shí)施，非常重要。

其實(shí)我們從很久之前就開(kāi)始學(xué)淡馬錫模式了，到今天還在進(jìn)行董事會(huì)試點(diǎn)，并且沒(méi)有一個(gè)真正具有淡馬錫真經(jīng)模樣的成功案例，可見(jiàn)，到底該怎樣學(xué)，可能并不是說(shuō)說(shuō)那么簡(jiǎn)單。其中，國(guó)資委怎么放權(quán)，就夠?qū)W一陣子的。

《新理財(cái)》：在國(guó)企改革過(guò)程中面臨的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)是如何界定和防止國(guó)有資產(chǎn)流失？

陳少?gòu)?qiáng)：我一直認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)流失是個(gè)偽命題，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)有效評(píng)判國(guó)有資產(chǎn)流失或不流失的機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)有資產(chǎn)的賬面資產(chǎn)和實(shí)際資產(chǎn)完全是兩個(gè)概念。除了在于資產(chǎn)上的名義價(jià)值以外，實(shí)際上還有資產(chǎn)負(fù)債和所有者權(quán)益的綜合考慮。以前國(guó)有資產(chǎn)流失的一個(gè)重要原因是不公開(kāi)透明，業(yè)務(wù)不公開(kāi)，評(píng)估機(jī)制不透明，這就導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的機(jī)制有問(wèn)題，而這也是改革一度遲遲難以推動(dòng)的一個(gè)原因。對(duì)于一個(gè)正常的主體來(lái)講，看不清楚的事情，最好是緩一緩，可以防范更大的風(fēng)險(xiǎn)。

如果政府主動(dòng)改革，那么它就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，我認(rèn)為這里面涉及三大責(zé)任，一是所謂的國(guó)資保值增值的責(zé)任，二是國(guó)企改革的社會(huì)責(zé)任，三是政府內(nèi)部部門(mén)的責(zé)任，部門(mén)的責(zé)任主要體現(xiàn)在投資經(jīng)營(yíng)公司的建立，以管資本為主，國(guó)企布局等方面。

還有關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)完善的問(wèn)題。實(shí)際上董事會(huì)方面的改革已經(jīng)試點(diǎn)了，效果不是很理想，現(xiàn)在我們的國(guó)企改革是要怎么推動(dòng)和完善董事會(huì)，如何完善黨和董事會(huì)的關(guān)系，以及黨在這里要發(fā)揮什么樣的作用。

《新理財(cái)》：回顧這些年一直推動(dòng)的混合所有制改革，難以推進(jìn)的原因和阻力主要在哪里？

譚浩俊：其實(shí)，在上一輪國(guó)有企業(yè)改革中，就已經(jīng)有相當(dāng)一部分企業(yè)實(shí)行了混合所有制。所不同的是，此次提出的混合所有制概念，雖然理論上并沒(méi)有多少創(chuàng)新，內(nèi)容上也基本一致。但是，具體實(shí)踐卻有很多的矛盾和問(wèn)題。因?yàn)椋呀?jīng)涉及到改革的核心和矛盾的焦點(diǎn)。改革的重心要轉(zhuǎn)向過(guò)去不敢碰、不能碰、無(wú)法碰的大型國(guó)有企業(yè)和壟斷企業(yè)，甚至還包括事關(guān)國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全的國(guó)有企業(yè)。

在這樣的情況下，如果仍然按照概念談概念，按照概念談改革，就有可能一事無(wú)成。以石油、電力、通信企業(yè)以及茅臺(tái)等提出的改革思路來(lái)看，要想實(shí)行混合所有制，可能并不是一件容易的事。更多情況下，會(huì)讓人產(chǎn)生誠(chéng)意不夠的感覺(jué)。因?yàn)椋械南敕ǎ紱](méi)有能夠突破壟斷這個(gè)框框。

陳少?gòu)?qiáng)：國(guó)務(wù)院的一攬子方案包括改革的目的、路徑措施、內(nèi)部架構(gòu)，需要有一整套的內(nèi)容向全社會(huì)公布。現(xiàn)在的問(wèn)題實(shí)際上是不公開(kāi)透明，不同的部門(mén)自己在獨(dú)立提意見(jiàn)，拿著各自的方案報(bào)。國(guó)企改革要公開(kāi)透明，增加全民參與討論，既要考慮黨和政府的智慧，也要考慮人民的智慧。

《新理財(cái)》：國(guó)企的兼并重組會(huì)不會(huì)加劇市場(chǎng)壟斷？

譚浩俊：如果只考慮規(guī)模，會(huì)出現(xiàn)新的壟斷，且比現(xiàn)在更嚴(yán)重。但是，如果能夠把眼光放在國(guó)際市場(chǎng)，就不大可能出現(xiàn)壟斷。縱然出現(xiàn)，也對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)能夠產(chǎn)生積極作用。

陳少?gòu)?qiáng)：企業(yè)的兼并重組都會(huì)在一定程度上導(dǎo)致壟斷，這是為了整個(gè)資源優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)壟斷是對(duì)立統(tǒng)一的，國(guó)企的兼并重組如果是基于市場(chǎng)而不是基于“拉郎配”的方式，則是有利于競(jìng)爭(zhēng)的。