改革需要新范式

國企改革頂層設計方案終于出臺了。關于此輪國企改革，有哪些值得關注的問題，就此，記者日前采訪了國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁。

從舊范式到新范式

“現在，許多人把關注點放在國企改革有關文件的出臺上。我認為，新一輪國企改革，出臺新文件很重要，引入新范式可能更重要。在過去三十多年國企改革過程中，各層面作了大量探索、實踐、設計、調整，形成了非常獨特的改革軌跡，我把它概括為國企改革的中國范式。”張文魁說。

張文魁所說的國企改革的中國范式歸納起來大致包括6個要點：第一，長期遵循實用主義思維，在很長時間里刻意回避產權改革，但不斷推行激進的控制權改革;第二，長時間的激進控制權改革自發地走向漸進的產權改革，使產權改革形成了嚴重的路徑依賴特性，導致國企改革較多地對內部人依賴和由內部人主導;第三，產權改革漸進地和搖擺不定地推進，具有機會主義特征和不確定性，并且與企業的業務、資產、債務重組交互進行;第四，很多母子型結構和集團化的國企選擇碎片化的、各自突圍的產權改革方式，即保留母公司的國有制不受觸碰，子孫公司等下級法人實行各式各樣、五花八門的產權改革;第五，借助非國有企業崛起帶來的競爭效應和示范效應促進國企改革，同時充分利用非國有企業崛起給國企產權改革和重組提供的緩沖作用;第六，激進的控制權改革和漸進的產權改革導致了巨大的企業改革成本，改革時間拖延之長又極大地增加了改革成本，對整個社會都構成一種代價，這種代價不僅體現在經濟支付方面，也體現在公平正義方面。

“作為歷史的產物，在過去十幾年里我們越來越清楚的看到了它難以克服的種種問題，其中最主要的問題，就是對產權改革的模糊性、搖擺性政策，其他很多問題都是由這一點衍生。國家在很長時期里本想回避產權改革，但為了避免產權改革，又往往以不斷加碼的控制權改革來作彌補，最后反而導致控制權改革失控，也導致自發的產權改革失控。對產權改革的模糊性、搖擺性態度和政策，在實際當中導致大量的碎片化產權改革，即國企不斷分拆出子孫公司進行產權改革，看起來很多資產和業務被激活了或者分散突圍了，但未實行產權改革的最上層母公司就成了舊機制的大本營和舊貨倉庫，集團性國企并不能真正實現市場化，反而因為碎片化的產權改革而使整體協同效應遭到削弱?！?/p>

“這種范式的最終結果，并沒有使國企真正實現市場化，反而使國企在市場化和政策化、獨立化和附屬化之間不斷拉扯和徘徊?，F在，當中國經濟增長進入階段性轉折的時候，要使國企真正順應‘市場發揮決定性作用和政府更好發揮作用’這一大趨勢，就需要走出舊范式、引入新范式。新范式的核心內容，就是要推行總體性產權改革，以此為基礎，推動公司治理轉型和涵蓋業務結構、資產負債、組織構架、管理流程、員工政策、薪酬福利、激勵機制等在內的一攬子重組，從而實現企業的實質性再造和全球競爭力的重建。”

總體性產權改革先行

新范式產權改革，不應該等到越來越多國企陷入經營困境才去大規模實行，不應該采取得過且過、缺乏擔當的機會主義態度，張文魁表示，而是要按照十八屆三中全會要求，爭取在2020年之前，使總體性的產權改革和一攬子重組得以基本完成。

總體性的產權改革，重點對象是那些大型和特大型國企，特別是集團性國企的最上層母公司，包括央企的母公司。除了要改建為國有資本投資運營公司的母公司之外，它們中的多數應該實行十八屆三中全會決定的混合所有制改革和相應的公司治理改造，極少數涉及國家安全和國民經濟命脈的大國企可以保持國有全資狀態，但也可試探多個國有機構持股的股權多元化。而對廣大的中小型國企，可以實行十六屆三中全會決定的多種放活政策。

在推進上述產權改革的同時，張文魁強調，公司治理應該獲得實質性轉型，并大力推進一攬子重組，使得大多數國企的業務結構更合理、資產負債表更健康、組織體系更精煉靈便、管理能力和創新能力得到強化、三項制度和激勵約束機制實現與市場接軌。

在當前情況下，集團性國企的母公司，特別是集團性央企的母公司，是否具備總體性產權改革的條件？

事實上，不少集團性國企的業務、資產、人員狀況基本上具備總體性改革的條件。張文魁說：“一些集團性國企已經近乎實現了母公司整體上市，具備非上市方式產權改革的集團更多。即使那些資產質量不佳、經營狀況不好、遺留問題很多的集團性國企，只要與一攬子重組結合起來，與下屬中小企業的放活和綜合性清理結合起來，仍然具備母公司產權改革的條件，其實上世紀九十年代末推行的債轉股就可以作為大致的模板，現在缺乏的主要是決心而不是所謂的條件。極少數包袱特別重、人員特別多的國企，總體性產權改革和一攬子重組或許可以緩一緩，但外圍清理有大量工作可做，外圍清理得比較干凈之后條件就差不多具備了?！?/p>

新范式下的挑戰

引入新范式，需要克服一些不容忽視的政策挑戰。

第一項重要的政策挑戰，就是如何界定和防止國有資產流失。推進國企改革要防止少數人瓜分和掠奪國有資產，防止國有資產流失。盡管在上一輪國企產權改革中，中央和地方都出臺了一系列的法律和規章，以防止國資流失、腐敗以及各方合法權益受侵害，過去幾年里還出臺了更加細致的防止國資流失的各種技術性措施。但是，關于國有資產流失，仍然存在很多認知方面的分歧和法律方面的模糊地帶。“嚴格來說，國有資產流失目前還算不上是一個法律概念，但可以認為它接近于《物權法》第五十七條‘低價轉讓、合謀私分、擅自擔?；蛞云渌绞皆斐蓢胸敭a損失’的規定，以及《企業國有資產法》多個條款‘防止國有資產損失’的規定?！缎谭ā分性谄茐纳鐣髁x市場經濟秩序罪中的一百六十九條中規定‘徇私舞弊，將國有資產低價折股或低價出售，致使國家利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或拘役，遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑’，但到底多少算是重大和特別重大損失，并不清楚。在實際當中，如何準確地判定國有資產流失，法律清晰度嚴重不夠。如果這個問題不解決，新一輪國企產權改革就難以穩健、持續、全面地推行下去。我認為，下一步迫切需要國家出臺更加詳盡的判斷國有資產流失的司法解釋。司法解釋可能會比較機械，但法律尺度很清楚，當事人只要遵循法律，就不必擔心日后告舊狀、翻舊賬。”張文魁說。

第二項重要的政策挑戰，就是如何把握混合所有制的股權結構尺度。十八屆三中全會把混合所有制提到了基本經濟制度的重要實現形式的高度，已經出臺的頂層指導意見也重申了這一點。但在實際中，就面臨著股權結構和股份來源的選擇問題。

一個可以考慮的方案，是在新一輪國有企業改革中，在國企分類的基礎上，實行名單政策。名單政策是確定國有企業是否進行混合所有制改革以及大致限定股權結構的政策。這個名單基本覆蓋各級國資委直接管理的一級企業?！霸诿麊沃?，一級企業能找到自己的名字和是否要實行混合所有制、實行混合所有制第一步的股權結構有什么樣的限定。當然，不實行混合所有制、繼續保留國有獨資的一級企業，只是少數，這少數企業保留國有獨資，可能是因為它們將要被改建為國有資本投資運營公司，可能是其所處的行業或所承擔的功能比較特殊，也可能是因為歷史包袱太重而且目前沒有化解的方法。不管是什么原因，這個名單都應該列明并且作出解釋說明。而其他企業，爭取在2020年之前實現混合所有制改革?！?/p>

“對于應該實行混合所有制改革的一級企業，每個企業最好列明第一步的股權結構政策。這個限定并不是把股權結構規定得一清二楚，實際上是要公布每個一級企業大致的國有股比例，這就可以使國企自己，以及有意參與國企混合所有制改革的社會資本，有一個清晰的政策界限。這比一個個去試探、談判要好得多。名單政策應該允許企業在股權結構政策的范圍內，積極引入非國有的大股東，最好使非國有大股東單獨持股33.4%以上或者與其他一致行動人共同持股33.4%以上，這樣的股權結構才稱得上實質性的混合所有制，通過上市等方式引入分散性非國有小股東只能勉強算是名義性的混合所有制。名單政策可以根據情況變化進行適時修訂，修訂的方向是不斷降低國有股的比例，引導國有股份不斷地釋放給社會上的投資者。”

第三項政策挑戰，是如何確定國有股的持有和股權行使政策。由于大部分一級企業都要實行股權多元化或混合所有制，這些企業中的國有股由哪個機構來持有和行使股東權利，就成了一個無法回避的問題。同時，不管國資委是否直接持有這些企業的國有股，國資委對這些企業以后如何管理，也必須納入考慮范圍。

“無論未來國資管理構架做什么樣的調整，都應該制訂對混合所有制一級企業的國有股持有與權利行使政策。政策應該規定，一級企業實行混合所有制后，國有股是由國資委還是其他機構（如國有資本投資運營公司）來持有。考慮到現實當中許多國有股的持有和股權行使是分開的，所以應該制訂清晰的國有股權行使政策，以告訴外界，未來一級企業實行混合所有制之后，持股機構能否完整地行使股權，如果不能完整行使股權，哪些機構各行使什么權利，行使權利的渠道、方式、時間、觸發機制是什么。

還應該制訂國資委和其他黨政部門對混合所有制企業的管理政策（或者叫做監管政策）。照道理來說，哪一個機構持有國有股份，就由哪一個機構來行使國有股權，除此之外，無論國有控股還是國有參股企業，都不應該被其他任何別的機構進行股東權利之外的日常性‘國有企業管理’或‘國有資產管理’。這些企業也接受審計、透明度檢查以及一些特殊行業的監管，但并不是針對國有企業、國有股份的日常性監管。但現實當中，不但這些被稱為‘監管’的力量仍然存在，而且更重要的管理力量是對國企‘干部’的任免與管理。2014年，一些省市自治區出臺的國有企業改革指導意見當中，規定只要國有股份比例低于50%，國資委將不再按國有企業進行監管，這是個進步。但是，難道國有股份比例高于50%的混合所有制企業，就應該接受國有股東權利之外的‘監管’嗎？這個‘監管’是監管機構自己發個文件就可以去查、去指示、去審批嗎？”

第四項政策挑戰，是如何處理國企中殘留的計劃經濟遺產，即所謂的處理國企的歷史遺留問題。這些問題大致可以分為三類：一是企業辦社會，企業長期依賴為職工所提供的醫療、學校、后勤等服務;二是職工福利尚未或無法實行社會化，包括離退休職工的管理和統籌外費用、內退職工的各種費用、“三供一業”，等等;三是一些模糊地帶，如國企職工身份的特殊性、國企的冗員較多又無法全部裁減，等等。張文魁直言：“國企的這些問題非常棘手，其實其中有些問題并不都是計劃經濟時代留下來的東西，而是目前還在不斷產生的新東西;甚至其中很多內容，譬如一些所謂的辦社會職能以及超統籌的福利待遇，也不能說都需要強制取消，但問題在于這些負債性的東西超出企業和企業股東的承受能力和承受意愿時，如何化解矛盾。因此，要推行新一輪國企改革，還需要國家有關部門制訂國企職工身份和相關權益、福利的解釋政策。國企職工已經成為一個需要謹慎對待的龐大群體，能否制訂出職工能接受、國家能承擔、社會能平衡的政策套餐，以及能否使這樣的政策套餐在實際中得以執行，是個嚴峻的挑戰。”