三維績效改革

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！?/p>

這是張居正在《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》中提出的一個觀點。在《關于lt;中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定gt;的說明》等許多場合，這句話都被習近平總書記多次引用。

而事實也的確如此。尤其從政府政策細化到財政政策，再從財政政策細化到財政績效政策之后，立“法”固然重要，更重要的問題在于如何實行。

而河北財政，通過自身的探索，實實在在的“趟”出了一條不僅“可信”，而且“可行”的，從“是什么”到“做什么”再到“怎么做”的績效之路。

河北績效“四大體系路線圖”

河北省財政廳預算編審中心主任趙新海表示，績效工作和以往傳統財政業務處室工作有相通之處，但也有不同之處。不同之處在于，績效工作是鑲嵌在整個財政資金運轉過程中的，并不是單純的“批條子，審項目”工作。

“以往我們說財政績效，很多指的是財政績效評價，而且多指的是后評價工作?！壁w新海說，“但這只是財政績效的一個簡單組成部分，現在我們從單純的后評價延伸到前評價，以后即將還要開展階段性評價和跨年度評價，那么財政績效就會貫穿在整個財政工作中。”

河北省財政廳預算績效管理處處長李毅認為，在河北這種人口極多、行政層級極為復雜的大省，如果想實行績效預算的話，首先需要有一個明晰的邏輯。他表示，績效預算管理是一項系統工程，涉及面廣，政策性強，必須統籌謀劃、頂層設計、整體推進?？陀^上講，河北省從2004年起就進行了預算績效管理改革探索，但多年來基本徘徊在績效評價層面上，一直沒有實現創新性突破，究其原因，主要是缺乏對績效預算改革的系統性、整體性研究，頂層設計、制度創新不夠。原有的管理模式框架不突破，績效預算改革就無法深化，全過程績效管理的“五有”目標即“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用、績效缺失有問責”的全過程績效就無法實現。為此，從去年年初開始，廳黨組明確要求，要打破制度瓶頸，從頂層和制度設計入手，探索實行全新的績效預算管理模式。

他表示，從去年部署編制2015年預算開始，河北省率先在省級全面推進績效預算管理改革，并取得了突破性成效。因此從今年開始，要將績效預算管理改革推進至市縣一級。按照省級既有的“四大體系”建設為主要內容的績效預算管理改革路線圖規劃工作，即：建立規范的績效預算管理體系、預算執行監控體系、績效監督評價體系、一體化的財政預算管理信息系統。

改革的五個關鍵點

根據我們在河北省財政的調研總結，地方財政深化績效預算改革，必須抓好以下幾個關鍵點。

第一，必須建立規范的績效預算管理結構。建立科學穩定的預算結構，是實現新績效預算的基礎。改革伊始，河北省財政突破傳統，預算項目為主的單一層級的部門預算結構，下大力建立“部門職責——工作活動——預算項目”三個層級的規范的部門績效預算管理新結構，“部門職責”是按照政府“三定”方案的規定，賦予部門的職能和應履行的主要責任?！肮ぷ骰顒印笔遣块T履行某項職責所采取的工作舉措?！邦A算項目”是支撐某項工作活動開展的具體支出事項，反映財政政策的具體內容。這種架構安排，要求將部門所有預算項目清晰有序的歸集到相應的職責或工作活動目錄下，改變過去項目既籠統又雜亂的狀況，同時，與績效預算管理三級結構相對應，建立起三級績效目標指標體系，分級確定年度績效目標、績效指標和評價標準，為預算編制、執行和績效評價提供科學的管理依據?！?014年我們對省級，112個部門進行了全面梳理，建立了省級‘部門職責—工作活動’目錄，審核確認省級部門職責389項，工作活動975項;審核確定‘部門職責’績效目標389項;‘工作活動’績效目標975項，績效指標2011個、評價標準8044條，審核規范‘預算項目’績效目標3284項、績效指標7858個、評價標準31432條。在此基礎上編制完成了省級112個部門績效預算。為了給市縣改革打好基礎，我們在省級基礎上，整理了市縣版的‘部門職責—工作活動’目錄和績效目標指標體系?！崩钜惚硎?。

第二，必須建立預算項目全周期管理新機制。趙新海說，根據改革要求，我們突出抓了三方面的工作：一是完善項目庫功能。項目立項申報、細化分解、追加調整、滾動管理、清理關閉等全部納入項目管理，項目管理全程留痕。每個項目設置唯一的項目編碼，各部門每年只需申報新增項目和一次性項目，年度將不再重復申報基礎資料，未進入項目庫的項目不得安排預算。二是規范和完善項目信息，按支出構成分為基建、專項購置、專項業務等12大類，并細分為30小類。完善項目基礎信息，對項目名稱、項目編碼、項目級次、申請依據、績效目標指標等基礎信息做了明確規范。三是實現預算項目與資金指標全周期融合管理。將預算管理從單一的指標維度，轉變為項目和指標兩個管理維度，指標跟著項目走，實現預算項目預算指標緊密銜接。通過管理機制銜接和一體化的信息系統，對每個項目從預算編制、調整細化、資金撥付、會計核算、監督評價實行全程跟蹤管理，實現橫向到邊、縱向到底。

第三，建立以績效為根本導向的預算編審機制。實行績效預算的根本目的，是優化資源配置，提高財政資金績效。圍繞這個目標，河北省財政在預算編審方面進行了多項改革。一是研究設計了新的部門預算文本和政府功能預算文本，突出了績效管理的相關要求。二是改進財政預算審核方式，強化預算審核的績效導向。將績效目標指標審核，作為安排預算的前提。三是改革項目預算編制流程。預算編制由“三上三下”改為“二上三下”。部門預算由按單位自下而上匯總編制預算，調整為按部門分類編制部門項目預算。四是細化項目預算編制。三級結構下的項目支出全部分解落實到基層單位和具體用途，提高年初預算到位率。“按照上述要求，去年省級編制了112個部門預算和政府功能預算，真正實現了完整意義的績效預算?！壁w新海說。

第四，建立完善績效預算監督評價體系。績效評價是促進提高財政資金績效的有效手段。在調研中，我們發現河北省財政著重抓了三項工作，一是完善績效評價工作體系，構建部門自評價、財政重點再評價和第三方評價相結合的績效評價新模式。增強績效評價結果的社會監督力度。二是完善績效評價報告機制。建立績效問責制度，加大績效信息公開力度，并將績效評價結果與預算安排掛鉤，作為制定政策、分配資金的重要依據。三是完善績效評價工作機制。進一步明確了預算局、監督局及各有關處室績效評價工作職責分工，建立工作考核制度，基本建立起常態化的績效評價工作機制。

第五，構建一體化的財政預算管理信息系統。河北省財政廳信息中心副主任楊世英表示，信息系統是落實各項改革舉措的技術保障。河北省財政廳對現行的各個分散的信息系統進行全面整合，按照改革要求，結合內部機構職責調整和業務流程再造，以統一的一體化平臺和數據中心為依托，對內建成覆蓋域算編制、執行、監督、風險防控、決策支撐“五位一體”的財政管理系統。以及辦公自動化、標準化管理有效融合的內部管理系統;對外建成集財稅數據采集、審核、分析、評估、應用、發布等功能為一體的數據管理系統。2014年，省廳已先期開發了績效預算項目庫、基礎信息庫、預算編審3個子系統，2015年將全面完成一體化系統的開發，為吉首預算管理改革提供技術保障。

他們表示，河北省財政績效走出了歷史性的重要一步，但距離成功還有很遠。河北省財政績效的前進，離不開領導的重視與支持，部門的理解與配合，財政內部相關處室團結協作，扎實細致的基礎工作，以及強大的信息技術支撐改革目標的落實。財政績效改革由點而起，橫向到面，現在正是縱向到底的重要時機。雖然前方定有許多艱難，但河北財政人必將披荊斬棘，適應新時期財政改革與發展需要，穩扎穩打地向前邁進。