與深改同行

在河北省全省績效預算管理改革工作會議開幕的前一天晚上，我們見到了河北省財政廳黨組書記、廳長高志立。作為一個老財政人，也是一個對績效預算精研多年的財政學者，他對績效預算和這項工作在全面深化財政改革工作中的定位，都有自己深刻的體會和研究。正值河北省財政廳績效預算改革由省級向市縣級全面鋪開之時，我們的采訪，也由此開始。

突破壁壘之戰

《新理財》：高廳長您好，來到這我們發現，這次會議的規模非常大，涵蓋了我省所有的市縣財政部門，參會的似乎全都是“一把手”，是這樣嗎？

高志立：確實如此。我們再三強調，這次會議是在我省全面深化財政改革關鍵節點上召開的一次非常重要的會議，目的是推進全省績效預算改革、全面規范預算管理。這不僅是我省深化財政改革的關鍵一步，更是一項復雜的系統工程，特別是改革前期頭緒多、任務重，必須加強組織領導，廣泛凝聚共識，穩步扎實推進。所以我們要求，市縣財政部門“一把手”到場，會后我們還要逐個地區了解政策落實情況。可以說，這是一次開得非常“扎實”的會議。

《新理財》：看得出來，全省各級財政都非常重視這項工作和這次會議。您剛才提到“這是在我省全面深化財政改革關鍵節點上召開的一次非常重要的會議”，想請您談談，為什么當前是“關鍵節點”，推進績效預算改革為什么又“非常重要”？

高志立：隨著社會經濟形勢的不斷發展和深化改革的持續推進，當前市縣財政工作的內外部環境已經和正在發生深刻變化。這種變化可以概括為四點：一是政府理財的外部約束越來越嚴。比如，預算管理的法治化要求日益嚴格，中央作風建設的持續深入推進，無時不有、無處不在的全方位外部監督等等，都對政府理財提出了新的更高要求，再沿用老套路、老辦法開展工作，必然會陷入被動，甚至面臨很大風險。二是市縣改革任務越來越重。按照中央深化財稅體制改革整體部署，改進預算管理制度在財政改革當中居于先行地位，是“頭一炮”。目前中央和省級的頂層設計基本完成，改革能否取得預期效果，關鍵在市縣、主戰場也在市縣，特別是在縣級。從這個意義上講，市縣改革任務的艱巨性、緊迫性日益凸顯。三是基層的管理權力和責任越來越大。以往市縣可統籌財力不多，個別地方安排運轉之后財力所剩無幾。隨著改革不斷深化，市縣現在已經成為真正的理財主體，自身可用財力、預算安排權力都大大增加了，管理責任也相應加重，如果再像以往那樣按部就班，或者還是被動地“等、靠”上級代管，風險當然也會成倍增加。四是一些地方運轉保障越來越難。受國內外大環境、多年矛盾累積以及我省產業結構調整、化解過剩產能、治理大氣污染等多種因素交織疊加影響，各級財政收支形勢越來越嚴峻，一些地方預算平衡越來越困難。這種情況下，僅靠節衣縮食效果有限，必須積極主動地從改革中找出路、找辦法，才能走出困境。

所以，我們說當前市縣財政形勢的嚴峻性、復雜性遠超以往，市縣財政工作正處于一個非常關鍵的歷史節點，改革已是大勢所趨，不改革既無退路，更無出路。

那么，怎么改，先改什么，后改什么？改革的關鍵點和突破口在哪？去年以來，我省就結合中央財稅改革整體部署，對預算管理實際和發展形勢進行了深入分析，經過反復研究論證，明確了績效預算改革這一方向。經過省級和試點市縣一年多的實踐檢驗，證明績效預算對優化資源配置、改進支出管理、提高公共服務質量、提升政府績效效果明顯，符合現代預算管理制度要求，符合我省改革發展實際。今年我們又對市縣狀況和改革形勢進行了審慎考慮和評估，決定進一步加快改革進程，以績效預算為統領，全面規范市縣預算管理。

《新理財》：這次會議提出，要把績效預算工作延伸到全省各市縣，這顯然是一項非常復雜的系統工程。但我們知道，市縣財政和財務管理水平不一，基層財政和業務部門人員素質也參差不齊，同步推進難度很大，甚至可能會出現“有令不行”的問題，這些問題將如何解決？

高志立：對可能出現的這些問題，我們已經提前進行了充分考慮，并做了大量準備工作，以確保這項改革順利推進。具體講，主要包括三個層面的準備：第一個層面，我們叫精細化設計，便捷式操作。你應該也看到了，我們為基層財政業務部門設計了詳盡的部門職責和業務活動范本，這耗費了我們大量的時間和精力，但我認為這是非常必要的，市縣財政和業務部門可以“照葫蘆畫瓢”，避免走彎路。第二個層面，我們與各地黨委政府溝通，取得了當地領導對改革的支持，這將有利于加強財政部門和各業務部門之間的配合，形成強大的推進合力。第三個層面，我們成立了11個省級督導組，對基層財政績效的推行過程進行全過程的輔導和幫助，包括對一線人員培訓、現場辦公，對有關問題及時反饋和修改，這種“手把手”的方式，將快速提高基層的操作水平。

縱向到底的深改

《新理財》：與以往相比，這次改革推進的顯著特點是什么？對整體財政改革將產生怎樣的影響？

高志立：與以往漸進式、試點式的改革不同，這次改革的典型特征就是省級主導、整體推動，簡單講，就是“橫向到邊、縱向到底”，橫向到邊是指覆蓋所有預算部門（單位），縱向到底是指貫通省市縣三級。同時，還將建立全省統一的預算管理信息平臺、統一的預算項目庫、統一的會計核算平臺，實現指標流、資金流、項目流的全程管理和監控，并做到可追蹤、可回溯。這次改革的深入推進，不僅能夠推動全省財政改革邁出關鍵步伐，整體提升全省各級預算管理水平，而且能夠使三級財政部門之間、財政部門和各業務部門之間業務更順暢、聯系更緊密。

《新理財》：我們知道，推進績效預算改革有很多難點，比如績效與預算安排之間掛鉤，以及對績效評價結果的應用和問責等等，您認為難點在哪里？

高志立：與傳統的部門預算相比，績效預算改革確實有很多難點。比如，績效預算強調績效在預算管理中的主導作用，績效結果科學可信，或者說準確科學地衡量績效是績效預算的核心要求，只有績效結果科學可信，才能作為預算管理各環節的管理依據，特別是與預算安排之間掛鉤的依據。再比如，規范穩定的預算管理結構是績效預算的基礎，為順利推進改革，省級專門制作了全省范本，但從各地情況看，機構設置、職能配置都不太一樣，需要因地制宜，不斷調整完善。

《新理財》：您剛才提到了完善，您認為當前階段，績效預算推行還需要在哪些方面進行完善？長期來看，績效預算的發展方向是什么？

高志立：績效預算改革本身是一個持續改進的過程，需要根據自身特點、實際工作情況不斷調整完善。從去年省級實踐來看，有的部門沒有很好地把績效管理與部門履職、規劃事業發展緊密結合起來，職責活動不清;有的部門績效目標、指標設計不科學、不合理，標準設立比較隨意，結果難以評價考量等等。目前，我省將重點從管理制度和框架、績效目標指標體系、績效評價體系、績效結果應用制度、信息化平臺等方面不斷完善，力爭盡快建成科學、完善、高效的績效預算管理機制。當然，這需要一個很長的過程，但理論和實踐都已經證明，我們的理念和方向是正確的，只要不斷努力，就一定能夠實現既定目標。

績效預算既是政府績效的源頭，又是其核心內容，績效預算改革不僅是財政理財理念、模式的轉變，更深層的意義是促進政府效能的提升，體現的是政府對社會的責任、對公眾的責任、對納稅人的責任。從中長期看，績效預算的廣度和深度將不斷拓展，逐步形成以政府戰略規劃為起點，涵蓋預算管理全過程的完整管理循環。在這一循環中，不斷深化政府部門對職責任務的認識，不斷促進績效目標指標落實，不斷提高財政資金使用績效，進而促進政府效能提升，推動政府治理現代化進程。