項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)體系解讀

為貫徹落實(shí)新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），2015年7月20日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)中央本級項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的通知》（以下簡稱《通知》），提出對于已納入建設(shè)計(jì)劃但未按期完成的項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，牽頭單位要加快工作進(jìn)度，務(wù)必于2016年6月底前完成。《通知》指出，項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是部門預(yù)算管理和改革的重要內(nèi)容，是實(shí)施全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度的重要支撐。

體系建設(shè)

項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)，是指為滿足項(xiàng)目支出預(yù)算管理需要，在對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，以項(xiàng)目的資產(chǎn)配置量、資產(chǎn)消耗量或業(yè)務(wù)工作內(nèi)容為主要對象確定的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)。

項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是部門預(yù)算管理和改革的重要內(nèi)容，是實(shí)施全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度的重要支撐。自2009年全面啟動標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)以來，在中央各部門的共同努力下，項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)取得積極進(jìn)展，初步形成了目標(biāo)明確、職責(zé)清晰、程序規(guī)范、運(yùn)行有序的工作體系，在全面規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理、提高財(cái)政資金分配效益等方面發(fā)揮了重要作用。

雖然項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作取得了初步成效，但與最初的建設(shè)目標(biāo)和改革任務(wù)相比，相關(guān)工作還存在不少問題。如整體項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)的理念尚不深入;項(xiàng)目多標(biāo)準(zhǔn)少的矛盾依然突出，大量項(xiàng)目還缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)制約;項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)尚未與預(yù)算編制和管理工作有機(jī)融合;整體工作推進(jìn)機(jī)制不夠順暢等等。針對上述問題，有必要采取針對性措施，加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。同時(shí)，新預(yù)算法要求各部門、各單位按照財(cái)政部門制定的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，《決定》也明確提出要加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。新形勢下，加快推進(jìn)中央本級項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，既是加強(qiáng)部門預(yù)算管理、提高財(cái)政資金配置效率的現(xiàn)實(shí)需要，也是深入推進(jìn)依法行政、依法理財(cái)?shù)谋厝灰蟆?/p>

必然選擇

項(xiàng)目化管理是我國預(yù)算績效管理不可逾越的環(huán)節(jié)。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，美國是先有60年代的“預(yù)算項(xiàng)目管理”（PPBS），爾后才有90年代的績效管理（PB）的。而我國的績效評價(jià)覆蓋率低，與預(yù)算項(xiàng)目“多散雜”、部門預(yù)算缺乏對項(xiàng)目的“入口控制”機(jī)制有直接關(guān)系。建立項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)體系，正是吸取西方發(fā)達(dá)國家績效預(yù)算管理成果，推進(jìn)我國預(yù)算績效管理工作的必然選擇。中央本級項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的總體思路是：認(rèn)真貫徹落實(shí)新預(yù)算法和《決定》有關(guān)精神，準(zhǔn)確把握項(xiàng)目支出管理的特點(diǎn)和規(guī)律，緊扣項(xiàng)目支出預(yù)算管理實(shí)際需求，加快編制進(jìn)度，規(guī)范編制行為，創(chuàng)新建設(shè)方式，健全應(yīng)用機(jī)制，優(yōu)化管理流程，加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，努力構(gòu)建內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、定額科學(xué)、程序規(guī)范、修訂及時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)體系，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。

自我國推進(jìn)預(yù)算績效管理工作以來，一直在不斷完善預(yù)算績效指標(biāo)體系的建設(shè)工作，積極探索適合我國國情和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的評價(jià)管理辦法。2012年10月30日，財(cái)政部發(fā)布了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，其中，績效指標(biāo)體系建設(shè)工作是《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)工作之一。績效指標(biāo)體系的建設(shè)離不開具體的部門及項(xiàng)目評價(jià)為支撐，通過對部門和項(xiàng)目的績效評價(jià)工作，能夠有效地反映出績效指標(biāo)體系的運(yùn)行狀況和存在問題，進(jìn)而為完善績效評價(jià)體系提供參考。在各項(xiàng)部門和項(xiàng)目的績效評價(jià)工作中，項(xiàng)目支出績效評價(jià)是政府業(yè)績考核體系的組成部分，在現(xiàn)階段我國尚不具備完善的績效預(yù)算技術(shù)條件的前提下，應(yīng)以項(xiàng)目支出的績效評價(jià)為突破口，改進(jìn)并構(gòu)建基于績效預(yù)算的績效評價(jià)指標(biāo)體系，為逐步推進(jìn)預(yù)算績效管理改革夯實(shí)基礎(chǔ)。

建立項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)體系，有利于推進(jìn)項(xiàng)目績效評價(jià)工作的進(jìn)一步深入，更加全面地為項(xiàng)目績效評價(jià)工作提供了考核標(biāo)準(zhǔn)，將項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)嵌入部門預(yù)算管理過程，實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)管理與預(yù)算編制管理的有機(jī)融合，進(jìn)而為預(yù)算績效指標(biāo)體系的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

互相結(jié)合

在《通知》的指導(dǎo)下推進(jìn)項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，需要配合預(yù)算績效指標(biāo)體系的建設(shè)工作，二者相互支撐，相互補(bǔ)充。通過完善項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的實(shí)施，進(jìn)而指導(dǎo)整體預(yù)算績效指標(biāo)體系建設(shè)，而體系建設(shè)工作的成果反過來也會對定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作有積極意義。

（一）加快項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)編制進(jìn)度，規(guī)范編制行為

《通知》規(guī)定，對于已納入建設(shè)計(jì)劃但未按期完成的項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，牽頭單位要有效突破阻礙瓶頸，加快工作進(jìn)度，務(wù)必于2016年6月底前完成。結(jié)合項(xiàng)目支出管理需要，適時(shí)增加通用和專用定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)任務(wù)，重點(diǎn)加快資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，力爭在2018年以前實(shí)現(xiàn)80%以上適合實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)管理的二級項(xiàng)目都有標(biāo)準(zhǔn)可依，按標(biāo)準(zhǔn)核定。編制支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以市場難以發(fā)現(xiàn)支出標(biāo)準(zhǔn)、可量化、經(jīng)常性的支出項(xiàng)目為重點(diǎn)，堅(jiān)持急用先行。項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)濟(jì)合理、簡便易行，充分考慮流程再造、資源整合、技術(shù)進(jìn)步等節(jié)支因素，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)總體水平、國家財(cái)力狀況以及預(yù)算安排情況相銜接。

通過推進(jìn)項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)編制工作和規(guī)范編制行為，能夠提高項(xiàng)目部門及單位對項(xiàng)目的效率和成果的重視程度，完善項(xiàng)目績效評價(jià)工作環(huán)節(jié)，在此基礎(chǔ)上為建設(shè)預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系提供參考。

（二）創(chuàng)新項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建立動態(tài)管理機(jī)制

對于支出內(nèi)容相同或相近的同類項(xiàng)目，可按類別采取相互協(xié)調(diào)等方式共同編制。項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)既可以專門經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)的形式發(fā)布，也可在制定相關(guān)資金財(cái)務(wù)管理辦法時(shí)一并明確。對于前期試點(diǎn)平穩(wěn)、符合預(yù)算實(shí)際的部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，可按程序報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)后明確為專用定額標(biāo)準(zhǔn)，作為中央財(cái)政安排預(yù)算的重要依據(jù)，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、物價(jià)水平變動、技術(shù)改革創(chuàng)新、部門職能調(diào)整、財(cái)務(wù)制度變化等情況，及時(shí)調(diào)整定額標(biāo)準(zhǔn)。

在項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)管理的基礎(chǔ)上，對于預(yù)算績效指標(biāo)體系的規(guī)定也不能是一成不變的。隨時(shí)根據(jù)相關(guān)部門及項(xiàng)目的推進(jìn)情況，適度對指標(biāo)體系內(nèi)容及側(cè)重進(jìn)行調(diào)節(jié)，結(jié)合部門過往年度工作推進(jìn)及完成情況對項(xiàng)目和部門進(jìn)行評價(jià)，都有利于整體預(yù)算績效管理工作的順利推進(jìn)。

（三）健全定額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用機(jī)制，優(yōu)化相關(guān)管理流程

通過實(shí)施項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部將把標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用情況作為考核中央部門預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容，對標(biāo)準(zhǔn)管理工作成效顯著的部門進(jìn)行表揚(yáng)和鼓勵(lì)，對應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)不力、超標(biāo)準(zhǔn)申請預(yù)算較為突出的部門，酌情核減部門年度預(yù)算總規(guī)模。各部門需將標(biāo)準(zhǔn)管理工作全面嵌入部門預(yù)算管理過程，項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)計(jì)劃的申報(bào)、審核和批復(fù)等工作與部門預(yù)算申報(bào)、審核和批復(fù)等工作同步進(jìn)行。

在建立定額標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制和相關(guān)流程管理工作方面，與預(yù)算績效指標(biāo)體系建設(shè)工作要求基本一致，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，通過歷史情況和當(dāng)期情況相結(jié)合，判斷對部門的預(yù)算批復(fù)是否合理。定額標(biāo)準(zhǔn)的完善情況可作為預(yù)算績效指標(biāo)體系建設(shè)情況的一個(gè)參考方面，納入整體考核。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)管理工作，為定額標(biāo)準(zhǔn)管理工作提供技術(shù)支持

開展定額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，離不開更完善的信息技術(shù)支持，因此需加強(qiáng)財(cái)政管理的信息化建設(shè)，借助信息技術(shù)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)所需數(shù)據(jù)資料的收集、整理和分析，總結(jié)提煉標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)規(guī)律，探索建立更加科學(xué)規(guī)范的管理體系。加快建設(shè)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理信息系統(tǒng)，可以提高工作效率和管理信息化水平。

在完成初步建設(shè)的前提下，根據(jù)加強(qiáng)和改進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算管理要求，進(jìn)一步完善項(xiàng)目分類，科學(xué)設(shè)置支出項(xiàng)目，規(guī)范項(xiàng)目管理制度，為建立項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)提供便利條件。研究推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)公開工作，凡不涉密的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開。既要符合預(yù)算公開的管理要求，也有利于后續(xù)預(yù)算管理工作的推進(jìn)。

（作者系財(cái)政部科研所研究員）