財政困局下的調控再定位

近年來，中國經濟進入“新常態”，經濟增長率變為中高速。因為以前我國財政收入基礎更多是建立在高增長速度和高工業增加值的基礎上，經濟形勢的變化就使得未來一段時間財政壓力較大。在這個背景下，伴隨著人口老齡化，社會保障等支出剛性進一步增加，使得財政收支矛盾加劇，地方政府債務風險上升。

總的來說，未來一段時間，財政面臨著較大的挑戰。如何走出財政困局，同時，發揮好財政在經濟結構調整中的重要作用？本刊記者專訪了中國人民大學經濟學院教授郭杰。

友好型財政體系

《新理財》：經濟結構調整的主要路徑有哪些？分別具有什么樣的特征？

郭杰：從國際經驗來看，經濟結構調整一般可分為政府主導型和市場主導型兩種。政府主導型經濟結構調整主要是政府通過對特定行業進行引導從而改變經濟結構。在這種模式中，政府可以通過關稅、政府投資、補貼、稅收優惠等對特定行業的資源配置加以引導。政府主導型經濟結構調整最顯著的特征是體現在由政府設定的特定產業給予是鼓勵或者行政限制。在這種調整模式下，中央政府設定數個所謂的新興產業給予政策鼓勵，地方政府為迎合中央偏好，導致各地新興產業發展高度雷同，結果導致投資涌潮等等一系列不良后果。這種調整結構路徑本質上是一種供給模式，強調通過政府配置資源形成特定行業、特定產品的供給，改變產業結構，進而通過收入分配改變需求結構。

市場主導型主要依靠市場來配置資源。在這種結構調整方式下，政府并不替市場選擇未來發展的特定方向，也不向特定的行業提供財政扶持。政府的作用主要是彌補市場缺失，所做的是完善基礎設施建設，提供適度的社會保障，向所有可能具有發展前景的行業提供優惠政策，政策優惠向所有企業開放，破除投資門檻，鼓勵企業自主創新，自由競爭，由市場競爭最終決定反映本國比較優勢的產業發展方向。對于不具有市場競爭力的行業，政府主要應通過法律而不是行政干預進行所謂的產能淘汰。這種模式更傾向于需求方來進行結構調整，通過需求結構變化，市場配置資源到特定行業。市場需求選擇未來行業的獲勝者，而不是政府進行挑選。政府輔助市場來擴大總需求，彌補失靈。這兩種模式政府和市場的定位不同，導致不同路徑對財政的影響不同。

《新理財》：面對財政困局，為什么要選擇市場主導型結構調整路徑？

郭杰：相對而言，市場主導型結構調整路徑具有更強的財政友好特征。政府在這個過程中更多的是市場補充，例如調整總需求和管制，矯正市場失靈，這就降低了為特定行業和地區投資的需求，更是以人為本，釋放財政政策實施空間，對當前財政困局具有較好的適應性。

在政府主導型路徑中，要加大結構調整與改革力度，很大程度上仍然需要通過積極財政政策的運用來加以引導、刺激和糾錯。因為貨幣政策是總量政策，銀行貸款利率又是市場化的，單純降息等貨幣政策并不能有效解決中國當前的結構性問題，必須通過繼續對財政施壓來推動。但是，前面分析表明，一方面，中國當前財政支出的剛性需求特征和財政收入增速的持續下滑，已經加大地限制了積極財政政策的實施空間。另一方面，現有的財政分權體制，已經造成政府財政資金投資效率迅速下降和資金配置效率扭曲現象的普遍發生。

這兩個方面的事實充分說明，政府主導型的大規模投資計劃，無論是從資金來源還是投資效率方面，均出現了不可持續的典型特征。中國當前及未來一段時間內的財政收支不平衡狀況以及財政資金配置效率的扭曲效應，使得再次進行大規模財政刺激的成本極高，繼續堅持政府主導型的結構調整路徑的可行性面臨較大挑戰。相對而言，市場主導型結構調整路徑是一種財政友好型的路徑，財政困局決定了市場主導型結構調整路徑是更加合理的選擇。

《新理財》：你上述提到，市場主導型結構調整路徑是一種財政友好型路徑，這個怎么理解？

郭杰：在財政困局下探索結構調整問題應該首先解決財政問題自身的問題，即構建一個所謂經濟結構友好型財政體系，這個看似不相關的問題其實是有重要的意味，我國經濟結構扭曲惡化一起前期調整沒有到位，很多的是地方政府的困局造成的。

在財政困局下，地方政府的首要目標是解決財政收入缺口問題，在現行財稅體制下招商引資、發展資本密集型產業和追求高增長成為解決地方政府收入不足的重要手段。在房地產市場繁榮的推動下，土地財政又成為地方政府融資的重要來源，而事實上單一的GDP目標和土地財政正是造成我國經濟結構進一步扭曲的重要原因。即便是對所謂的新興產業，地方政府依然是通過粗放型方式進行發展。由此可見，在財政困局沒有根本性扭轉之前，無論是淘汰落后產能還是發展新興產業都無法徹底實現預期目標。根據經驗，在政府對經濟仍有重要影響的前提下，要想實現預期的結構調整目標，必須首先解決地方政府收支缺口問題，管住政府對經濟伸出攫取之手的沖動。

構建經濟結構友好行財政體系改革重要有兩條：一是解決好中央政府和地方政府財權和事權劃分，降低地方政府收入缺口。在增加地方政府收入方面，可以采取比如拓展地方政府稅收來源，調整中央和地方收入分配比例等等措施。另一方面，要注重規范各級政府的權責分配，1994年的分稅制沒有形成一個統一的判斷政府職能標準，導致了地方政府自由裁量權過大。財政分權職能的劃分標準應是外部性與信息不對稱程度，中央政府應主要管理國家層面的市場失靈，例如補償區域間外部性、提供全國性公共產品等，而地方政府則應管理地方層面的市場失靈。未來中央政府需要上收地方政府管理的國家層面問題，而地方政府主要關注當地的城鎮化建設問題，完成外來人員的市民化。在現有提供教育、交通、養老、醫療等公共服務的基礎上，地方政府需要進一步發揮其經濟職能，促進地方特色產業發展。

可持續的分權模式

《新理財》：要走出財政困局，更重要的還是要加快財稅改革。

郭杰：長期以來我國地方政府形成的高支高收的財政收支模式和更深層次的1994年分稅制改革以來逐步形成的縱向財政失衡加劇的財政體制，嚴重限制了市場型結構調整路徑的實現，為此必須進行相應改革。未來改革需要重點關注體制和政策兩個方面。

促進我國經濟結構調整的財政體制變革的根本在于確定一個最優的可持續的分權模式，基本思路和總體方向也明確為：適當下方財權、上移事權，控制財政轉移支付規模，形成收支責任更為匹配的分權格局。改革實踐中，中央政府可結合我國具體國情，遵循如下兩個基本原則：

一是改革方面的整體性與改革次序的合理性相結合。在整體規劃改革總體方案的基礎上選擇合理的改革次序，合理劃分中央與地方事權、實現各級政府事權與支出責任相匹配，以此為依據，結合我國財政收入體系建設，合理確定中央與地方的財權劃分，最后依據財權與事權的劃分以及地區間財力差異合理確定財政轉移支付的總體規模。

二是制度安排上的統一性與具體措施的差異性相結合。在確保制度安排統一性的基礎上，依據不同地區的具體情況特別是經濟發展水平和官員整體素質的差異性，適度采取差別化的事權劃分方法，對經濟發達地區可考慮賦予更大的財政自主權，對經濟欠發達地區則應適當集權。

《新理財》：具體到財政體制改革，有哪些具體措施？

郭杰：具體而言，可采取如下措施以優化完善我國財政管理體制。

一是事權劃分應采取有收有放，總體集權的做法。目前我國地方政府一方面承擔的支出事物過重，另一方面很多支出事務，特別是社會性支出事務屬于中央委派事務，地方自主權較為有限，今后應考慮：制定地方基本公共服務水平全國最低標準，強化執行監督，在此基礎上減少對地方政府支出具體用途的過多限定，實現事權與支出責任相匹配。將基礎教育和公共醫療衛生等社會性支出責任適當上移，提高社會保障的統籌層次，逐步實現由省級和中央政府統籌，切實減少縣級地方政府承擔繁重的社會性支出事務。重點解決中央與地方投資權的劃分問題，將投資權適當上移，嚴格限制地方政府在競爭性和生產經營型領域投資權，有效規范地方政府投資行為。

二是財權劃分應采取有收有放，總體分權的做法。目前我國中央與地方財政收入責任劃分方面，不僅存在著向地方總體放權不夠的問題，還存在較為突出的分權結構不合理的問題。今后應考慮：在規范地方財政收入體系基礎上，將土地出上金納入中央與地方收入共享范疇，可考慮采取中央和地方二二分成做法，以有效規范地方政府的土地財政行為，遏制地方政府對土地財政的過分依賴。加強地方資源和環保收入體系建設，使其成為地方一個穩定收入來源，也有助于促進資源和環境友好型社會建設。結合營改增的推廣，適當提高增值稅和所得稅的地方分成比例，可考慮由現在的25%和40%，分別提高到45%和50%。同時引導地方財力更多向縣鄉基層政府傾斜，可考慮將增值稅和所得稅地方分成部分的40%歸縣鄉基層政府。在地方收入自主權有限以及地方政府治理體系尚不健全的情況下，應審慎考慮地方政府舉債權的問題，不宜操之過急，對現有的地方政府債務可通過建立行政問責與市場約束相結合的復合型管理制度加以管理和控制，同時也應規范中央政府行為，避免中央政策轉嫁帶來的地方政府債務累積。

三是財政轉移支付應控制規模，優化結構和資金分配方法。目前，我國財政轉移支付的規模增長過快，種類偏多，均等化作用和激勵約束作用較弱。今后應考慮：在合理安排財政支出責任基礎上，嚴格控制財政轉移支付的總體規模，遏制地方政府對中央政府財政轉移支付的過度依賴。控制專項轉移支付規模，整合各類項目，加大對中西部地區和民生領域的傾斜力度，提高資金分配的透明性和科學性，有效發揮專項轉移支付的政策導向作用及其對地方政府行為的規范和約束作用。應逐步取消稅收返還，將資金用于均衡性轉移支付，建立均衡性轉移支付的資源穩定增長機制，完善均衡性轉移支付的資金分配方式，在強調資金分配公平性的基礎上，注意激勵約束機制的設計。在推進和完善省直管縣財政管理體制改革的同時，著手建立健全中央直接對縣財政轉移支付制度，完善縣級基本財力保障機制，切實化解基層政府財政困難。

當前財政政策空間

《新理財》：剛才談了財政體制改革，在當前財政政策上還有哪些調整的空間？

郭杰：在當前中國經濟進入新常態之后，積極財政政策在保障經濟增長的同時，更應該服務于經濟結構的調整，目前財政政策可采取以下調整措施。

1.財政支出政策的調整。新常態下的政策不僅僅是經濟性政策，更應該包含社會性政策，而且是結構調整性政策，因此就財政支出而言，應該減少經濟對政府生產性支出的依賴，同時調整社會保障政策。

一是減少對政府投資依賴，發揮民間資本活力。政府依賴型的結構調整路徑舉步維艱，因而，目前財政政策進行調整以減少經濟對政府支出的依賴，當然，這種調整既需要自身政策調整也需要其他改變措施配套，具體而言，主要有四點。

二是積極推進PPP模式，減少民間資本準入障礙，鼓勵民間資本發展。

三是推進市場化改革，緩解市場約束對政府投資影響。就金融約束而言，可以在加強金融監管前提下，放開中小銀行準入管制，減少民間經濟股市準入管制，擴大企業債發行，開展金融業競爭，提高銀行獨立性，擴大消費金融信貸等等。就產品市場約束而言，可以減少國有企業不合理壟斷部分，降低地方政府市場保護，緩解地方政府對重化工業的惡性競爭。

四是加強財政和貨幣政策之間配合，貨幣政策重總量調節，財政政策重結構調整。結構調整需要較大的需求空間作為前提，僅僅對企業活動松綁，但是沒有需求企業也難以進行生產活動的調整。所以為了推進結構調整，貨幣政策應保持適度寬松，進一步提升總需求。

五是繼續完善中央地方關系，尤其是完善省以下分稅制改革，明確事權與財權的劃分，抑制地方政府投資沖動，為了更好實施財政政策，需要良好的激勵體系，因此必須加快推進財政體制改革。

2.財政收入政策的調整，主要有這樣幾個方面：第一，生活性服務業保留營業稅。營改增的步伐一直沒有停止，十八屆三中全會提出要推進增值稅改革，2014年末的中央工作會議進一步指出要擴大營改增的試點行業，而2014年11月披露的《國務院辦公廳關于促進內貿流通健康發展的若干意見》，更是指出要加快生活性服務業營改增步伐，合理設置生活性服務業的稅率。然而，我們認為在積極推進營改增的同時，生活性服務業應繼續保留營業稅。

第二，清理稅收優惠政策，建立統一市場。一個良好的稅收體制應該盡量不影響企業生產決策，過多的稅收優惠政策卻往往引起相反作用。

第三，加大對資本所得的征稅，而且主要應該體現在個人所得稅的改革上。

第四，建議在京滬廣三地推動房產稅改革。

第五，再一個就是債務政策的調整。債務政策調整主要是中央政府對地方政府通過融資舉債，也經歷了一個鼓勵、支持，到加強監管和清理過程。不論地方政府債務形成歷史原因怎么樣，在當前情況下，控制債務尤其是地方債務顯得尤其重要，主要是建立約束機制，主要是三個方面，一個是建立市場約束機制，還有就是建立行政約束機制，第三是建立預算約束機制，使得我們地方債務在一個可控范圍之內。