收費(fèi)問(wèn)題的“處方”

研究表明，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的情況下，為社會(huì)減輕負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實(shí)選擇是減費(fèi)、減基金和適度降低社保繳費(fèi)水平。自2013年以來(lái)，各級(jí)政府取消、減免了一大批收費(fèi)項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2015年5月底，中央層面累計(jì)取消、停征和減免了420項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，每年減輕企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)約920億元。目前，中央層面保留的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目已減少到138項(xiàng)。地方層面也取消、減免了一大批本地區(qū)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目，2014年各省區(qū)市累計(jì)取消收費(fèi)就超過(guò)600項(xiàng)，現(xiàn)在各地依法合規(guī)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)大約在10項(xiàng)左右。更重要的是，所有的這些費(fèi)與基金都納入了清單范圍并向社會(huì)公示，從這個(gè)角度講，政府清理收費(fèi)的力度與成績(jī)，都是可圈可點(diǎn)的。

盡管如此，進(jìn)一步清理收費(fèi)的必要性和可行性仍然很大。這主要是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行收費(fèi)的種類(lèi)極其龐雜，具備清理整頓的必要性。目前，從中央到地方各級(jí)政府網(wǎng)站上，都可以找到兩張收費(fèi)清單，一是行政事業(yè)費(fèi)清單，二是政府性基金項(xiàng)目清單。以中央政府而論，經(jīng)核定允許收取的全國(guó)性及中央部門(mén)和單位行政事業(yè)性收費(fèi)為211項(xiàng)，政府性基金項(xiàng)目為25項(xiàng)。如此看來(lái)，似乎收費(fèi)的項(xiàng)目和數(shù)量都是清楚的。但是實(shí)際情形遠(yuǎn)比這兩張清單復(fù)雜。原因如下：一是除了中央層面設(shè)定、核定的收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目之外，各級(jí)政府均有數(shù)量不等、名稱(chēng)不同的本級(jí)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。單看一級(jí)政府，也許不多，但若全國(guó)加起來(lái)，數(shù)量就十分驚人。二是各類(lèi)中介組織收費(fèi)。嚴(yán)格意義上講，這屬于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，應(yīng)與政府無(wú)關(guān)。但實(shí)際上，這類(lèi)中介多頂著或明或暗的“紅帽子”，與政府權(quán)力行使甚至個(gè)別官員之間有著有關(guān)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這主要集中在與各類(lèi)行政審批有關(guān)的查驗(yàn)、評(píng)估、報(bào)告等方面，是當(dāng)前收費(fèi)清理工作的重點(diǎn)和頑疾所在。三是與各類(lèi)職業(yè)資格取得有關(guān)的培訓(xùn)與考試考務(wù)費(fèi)、職業(yè)技能鑒定考試考務(wù)費(fèi)。對(duì)此，人社部已按中央要求進(jìn)行了清理，現(xiàn)在保留并發(fā)布的清單表明這類(lèi)收費(fèi)共有224項(xiàng)，如專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力考試、司法考試、自學(xué)考試等。四是政府負(fù)有管理責(zé)任的、帶有自然壟斷性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，近年來(lái)飽受詬病的高速公路通行費(fèi)、停車(chē)費(fèi)、景點(diǎn)門(mén)票費(fèi)、停車(chē)費(fèi)等，多屬此類(lèi)。

除了收費(fèi)項(xiàng)目與種類(lèi)，更重要的收費(fèi)管理機(jī)制的陳舊落后，令人動(dòng)容。按收費(fèi)主體劃分，各類(lèi)收費(fèi)可分為行政、事業(yè)、企業(yè)三類(lèi)。理論上講，針對(duì)不同主體不同性質(zhì)的收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)有不同的管理辦法。但在我國(guó)的管理實(shí)踐中，由于政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界不清楚，當(dāng)前事業(yè)單位改革尚未到位、社會(huì)組織總體孱弱等原因，往往你中有我，我中有你，管理上混成一鍋粥。如各類(lèi)事業(yè)性收費(fèi)，如醫(yī)療、教育、文化等，就既不能由政府全部管起來(lái)，也不能由各學(xué)校、醫(yī)院任性收取。如果再將視角延伸到中介收費(fèi)，同樣會(huì)發(fā)現(xiàn)盡管理論上講應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制在收費(fèi)價(jià)格形成中起決定性作用，但落到現(xiàn)實(shí)上，仍然十分差強(qiáng)人意。即使是行政性收費(fèi)，管理上也基本沿襲了由執(zhí)收單位“收、支、用、管”一體化的體制，財(cái)政部門(mén)的“收支兩條線”在一些情況下只是形式，執(zhí)收單位在收費(fèi)收入與使用之間，始終存在著某種若明若暗的關(guān)聯(lián)，這在數(shù)目龐大的政府性基金上尤為突出。引申一點(diǎn)講，各類(lèi)屬于“使用者付費(fèi)”的費(fèi)與基金，還有一個(gè)如何定價(jià)、如何調(diào)整、如何進(jìn)行成本信息監(jiān)管與公示的問(wèn)題，在現(xiàn)行管理體制下，相關(guān)機(jī)制更是付諸闕如。更重要的是，收費(fèi)的實(shí)質(zhì)都是對(duì)所提供服務(wù)的一種價(jià)格，而政府所提供的服務(wù)中，哪些服務(wù)是已經(jīng)由稅收支付過(guò)了的普遍性服務(wù)，哪些是需要另外重新服務(wù)，在理論和實(shí)踐是很值得重新討論。

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)收費(fèi)清理改革已進(jìn)行過(guò)多次，但迄今為止，仍然沒(méi)能完全走出“剪復(fù)生、生復(fù)剪”的循環(huán)。究其原因，一方面收費(fèi)只是表象，背后是林立的行政審批，兩者之間關(guān)聯(lián)度極大，互為牽制；另一方面，在收費(fèi)總額與相關(guān)部門(mén)的預(yù)算分配之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，“收支兩條線”未能實(shí)質(zhì)性地全面貫徹。因此，下一步要在注重減少收費(fèi)項(xiàng)目的同時(shí)，應(yīng)抓住制度改革這一“牛鼻子”，將收費(fèi)清理改革向縱深推進(jìn)。

1.統(tǒng)籌兼顧，同步推進(jìn)各類(lèi)收費(fèi)改革。如前，“收費(fèi)”只是個(gè)總的稱(chēng)謂，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、中介收費(fèi)、考試考務(wù)費(fèi)、有自然壟斷特征的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)等多種形式。每類(lèi)收費(fèi)的主體不同、性質(zhì)不同、管理要求也各不相同，需要深入辨析其收取的動(dòng)因、方式、標(biāo)準(zhǔn)以及設(shè)計(jì)不同的管理制度。所謂“減少”與“取消”，并不是收費(fèi)問(wèn)題的全部。

2.深入推進(jìn)行政審批制度改革，削除各類(lèi)收費(fèi)滋生的制度性根源。綜合而言，當(dāng)前我國(guó)收費(fèi)項(xiàng)目多、環(huán)節(jié)多的主要原因在于政府職能過(guò)寬過(guò)大，在于政府包攬了一些原本應(yīng)由市場(chǎng)、社會(huì)自己承擔(dān)的職責(zé)，在于政府從審批向監(jiān)管的轉(zhuǎn)變尚未完成。因此，必須繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，在取消、下放行政審批項(xiàng)目的同時(shí)，加快從審批向監(jiān)管的轉(zhuǎn)化，還權(quán)于市場(chǎng)與社會(huì)，從根本上削除收費(fèi)產(chǎn)生的制度性根源。

3.深化財(cái)稅改革，徹底切斷行政審批與收費(fèi)之間的利益機(jī)制。必須看到，即使是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，以“使用者付費(fèi)”為主體的收費(fèi)項(xiàng)目仍然大量存在。以此而言，當(dāng)前我國(guó)的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金盡管仍存減少取消的空間，但總體而言已經(jīng)不大。更需要做的，應(yīng)當(dāng)是重點(diǎn)破除收費(fèi)、政府性基金的“收、支、用、管”一體化機(jī)制，即徹底取消執(zhí)收單位與所收取費(fèi)用之間的預(yù)算分配聯(lián)系，制度性地分離“收錢(qián)的”與“用錢(qián)的”，形成適度分離、相互制衡的機(jī)制。具體而言，可將收費(fèi)、政府性基金等授權(quán)稅務(wù)部門(mén)收取，財(cái)政部門(mén)按需安排預(yù)算，相關(guān)部門(mén)只負(fù)責(zé)“管”和“用”，以此徹底切斷行政審批與收費(fèi)之間高度聯(lián)動(dòng)的利益機(jī)制。

4.分類(lèi)重建收費(fèi)管理的體制機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的行政事業(yè)性收費(fèi)與政府性基金，基本上包含了稅、費(fèi)、租、債等所有形式的政府收入，種類(lèi)十分復(fù)雜，改革上需要分門(mén)別類(lèi)。一是要將具有“準(zhǔn)稅收”性質(zhì)的收費(fèi)、政府性基金盡快調(diào)入一般公共預(yù)算，相關(guān)支出由公共財(cái)政統(tǒng)一承擔(dān)。二是將具有“租”性質(zhì)的收費(fèi)、政府性基金要納入一般公共預(yù)算。如土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租形成的收入，部分國(guó)有企業(yè)改制、上交等形成的收入，礦產(chǎn)資源的出租出讓收入等，都屬于我國(guó)國(guó)有資源、資產(chǎn)制度下的特殊收益，應(yīng)適時(shí)并入一般公共預(yù)算。三是建立“使用者付費(fèi)”性質(zhì)的收費(fèi)、政府性基金的規(guī)范管理制度，如收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)定程序、成本核算與信息公開(kāi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的定期評(píng)估與調(diào)整機(jī)制等，都有待實(shí)施大力度的改革。針對(duì)眾多事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織所提供的服務(wù)收費(fèi)，短期主要應(yīng)從打破壟斷、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)方面著手，以形成合理的服務(wù)價(jià)格與優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量，長(zhǎng)期而言則涉及到事業(yè)單位改革和社會(huì)組織發(fā)展等重大改革問(wèn)題。

總之，清理收費(fèi)是個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有搞清我國(guó)收費(fèi)問(wèn)題的歷史由來(lái)與現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的變遷，方能準(zhǔn)確把握收費(fèi)背后深層面的原因，分門(mén)別類(lèi)，找出妥善處理收費(fèi)問(wèn)題的“處方”，短期而言為企業(yè)和社會(huì)減負(fù)，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行所帶來(lái)的壓力，長(zhǎng)期而言則是規(guī)范政府收入秩序，強(qiáng)化財(cái)政管理制度，提高國(guó)家治理能力，推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。