競(jìng)爭(zhēng)性磋商的奧秘

從2014年9月以來，財(cái)政部結(jié)合政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的運(yùn)用特點(diǎn)，密集出臺(tái)了一系列的政策和規(guī)章，如《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》等文件，把政府采購(gòu)方式中的競(jìng)爭(zhēng)性磋商做為PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)的一種主流模式，其中的意義不容忽視。本文通過浙江省麗水市區(qū)域人口健康信息化PPP項(xiàng)目的政府采購(gòu)過程，全面分析競(jìng)爭(zhēng)性磋商在PPP項(xiàng)目中的作用。？

項(xiàng)目概況

麗水市區(qū)域人口健康信息化PPP項(xiàng)目入選了財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目，也是麗水市首個(gè)落地的PPP項(xiàng)目。它不僅在本地信息化建設(shè)項(xiàng)目中具有一定的典型性，通過PPP模式對(duì)信息化項(xiàng)目進(jìn)行改造和建設(shè)，在全國(guó)也具有很強(qiáng)的示范性。

本項(xiàng)目的總體要求是，在麗水市原有的醫(yī)療衛(wèi)生信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，按照“強(qiáng)基礎(chǔ)、促應(yīng)用、惠民生”的建設(shè)原則，采取“市—縣—鄉(xiāng)—村一體化”模式，建成一朵云、一張網(wǎng)、一個(gè)中心、四大數(shù)據(jù)庫(kù)、四大標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、六大業(yè)務(wù)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)各醫(yī)療業(yè)務(wù)系統(tǒng)、相關(guān)部門數(shù)據(jù)中心和省人口健康信息平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)采集、交換和共享，實(shí)現(xiàn)持續(xù)可及的健康服務(wù)、智慧高效的醫(yī)療服務(wù)、精細(xì)可視的醫(yī)院管理、科學(xué)的衛(wèi)生管理與輔助決策。同時(shí)推進(jìn)“三大工程”建設(shè)，即基礎(chǔ)建設(shè)工程、智慧健康工程、信息惠民工程。其中：基礎(chǔ)建設(shè)工程由人口健康信息專網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心、云平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)庫(kù)、衛(wèi)生信息標(biāo)準(zhǔn)與安全保障體系組成；智慧健康工程全面提升醫(yī)療衛(wèi)生計(jì)生機(jī)構(gòu)信息化、藥品管理信息化、區(qū)域協(xié)同信息化與衛(wèi)生綜合管理信息化水平；信息惠民工程包括公眾健康服務(wù)門戶、預(yù)約診療服務(wù)、分級(jí)醫(yī)療與遠(yuǎn)程醫(yī)療等新型服務(wù)體驗(yàn)。

本項(xiàng)目采用“ROT+BOT”的復(fù)合運(yùn)作方式，即“改建—投資—開發(fā)和運(yùn)營(yíng)—移交”的運(yùn)作方式。由政府指定機(jī)構(gòu)與社會(huì)投資者組建項(xiàng)目公司，政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)信息化項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、開發(fā)；在項(xiàng)目建設(shè)完成后，將人口健康信息化系統(tǒng)提供給市域內(nèi)各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及相關(guān)單位部門使用，并負(fù)責(zé)日常的軟硬件維護(hù)工作；特許經(jīng)營(yíng)期限結(jié)束后，將項(xiàng)目公司移交給政府。

本項(xiàng)目將社會(huì)資本的第三方開發(fā)利用能力作為磋商競(jìng)爭(zhēng)點(diǎn)，不同投資人依據(jù)其不同的開發(fā)能力，提出不同的第三方開發(fā)運(yùn)營(yíng)收入水平。通過競(jìng)爭(zhēng)促使投資人挖掘第三方開發(fā)營(yíng)運(yùn)收入，來彌補(bǔ)部分信息化系統(tǒng)建設(shè)成本，降低政府每年購(gòu)買服務(wù)的價(jià)格。

項(xiàng)目采購(gòu)方式和流程

項(xiàng)目實(shí)施單位根據(jù)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》提出，本項(xiàng)目可以選擇競(jìng)爭(zhēng)性談判，或根據(jù)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》選擇競(jìng)爭(zhēng)性磋商。競(jìng)爭(zhēng)性談判的原則為“價(jià)低者取勝”，容易產(chǎn)生惡性競(jìng)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致最終服務(wù)質(zhì)量難以保障。競(jìng)爭(zhēng)性磋商采取“綜合評(píng)分法”，不僅要考慮投資人的價(jià)格，更加注重投資人的服務(wù)質(zhì)量與綜合實(shí)力，而本項(xiàng)目需要投資人擁有信息化系統(tǒng)綜合開發(fā)與運(yùn)營(yíng)實(shí)力，以保障未來系統(tǒng)的開發(fā)質(zhì)量與運(yùn)行效果。因此，本項(xiàng)目最終確定采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式進(jìn)行采購(gòu)。

根據(jù)披露的采購(gòu)文件描述，在采購(gòu)環(huán)節(jié)中，本項(xiàng)目對(duì)主要的關(guān)鍵點(diǎn)從程序、要求、時(shí)間、權(quán)重等方面做了詳細(xì)的規(guī)定。包括采購(gòu)人在采購(gòu)活動(dòng)開始前，需報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意，之后依法向浙江省財(cái)政廳申請(qǐng)批準(zhǔn)；采用公告方式邀請(qǐng)供應(yīng)商，并在省級(jí)財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上發(fā)布了公告；磋商結(jié)束后，磋商小組要求所有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)，提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商不得少于2家；在綜合評(píng)分法中，有關(guān)貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（即權(quán)值）要適當(dāng)，服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（即權(quán)值）也應(yīng)當(dāng)有所考慮，但可以相對(duì)靈活。最后采購(gòu)人在成交供應(yīng)商確定后2個(gè)工作日內(nèi)，在省級(jí)財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上公告成交結(jié)果等。

作用分析

第一，加快項(xiàng)目落地。公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)和單一來源采購(gòu)等方式都存在先天不足，不是談判條件受限就是社會(huì)資本方選擇面受制約，往往造成上車很快、到達(dá)很慢的局面。競(jìng)爭(zhēng)性磋商雖然操作程序相對(duì)復(fù)雜，不同的PPP項(xiàng)目的磋商要點(diǎn)及具體操作程序也有所不同，但是大部分項(xiàng)目都可以在磋商中解決所有問題。

本項(xiàng)目既嚴(yán)格執(zhí)行了競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的規(guī)范流程，又有效把握競(jìng)爭(zhēng)性磋商的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和影響因素，分頭推進(jìn)，在兩個(gè)月內(nèi)基本解決了項(xiàng)目涉及的所有問題，因此，政府和社會(huì)資本方都比較滿意。

第二，優(yōu)勝劣汰。采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，可以通過多次磋商，實(shí)現(xiàn)取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)中選優(yōu)。在本項(xiàng)目的磋商過程中，首先經(jīng)過資格預(yù)審，選定了8家信息化企業(yè)進(jìn)入磋商環(huán)節(jié)。這些企業(yè)均為內(nèi)地或香港的上市公司，是在行業(yè)中排名靠前的知名企業(yè)。不同廠家的方案各有千秋，通過磋商，各家方案的優(yōu)點(diǎn)得以集中，這不僅使社會(huì)資本的選擇面得到了擴(kuò)大，也滿足了項(xiàng)目?jī)?yōu)化實(shí)施的要求，最終篩選擇出了政府滿意的社會(huì)資本方。

第三，靈活調(diào)節(jié)。在PPP項(xiàng)目實(shí)際操作過程中，競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式已成為地方政府選擇PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的主要方式之一。通過采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，一方面可以在采購(gòu)過程中靈活修正磋商條件，另一方面，也可以通過不斷調(diào)整社會(huì)資本方與項(xiàng)目的契合度，有針對(duì)性地引入投資能力強(qiáng)或者運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)的對(duì)象。不同的PPP項(xiàng)目，由于磋商要點(diǎn)及具體的磋商程序不同，大部分項(xiàng)目很難在短時(shí)間內(nèi)同步解決；特別是對(duì)于人口健康信息化這類PPP項(xiàng)目，涉及到的技術(shù)和解決方案、運(yùn)營(yíng)和管理方案相當(dāng)復(fù)雜，且很難在一開始就確定全部的邊界條件。因此，既嚴(yán)格執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)性磋商的規(guī)范流程，又有效把握競(jìng)爭(zhēng)性磋商的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和影響因素，進(jìn)行靈活調(diào)節(jié)和合理處置，對(duì)于政府選好的合作對(duì)象，保障PPP項(xiàng)目后續(xù)的運(yùn)營(yíng)和管理，將起到不可忽視的作用。

最后，降本增效。PPP項(xiàng)目采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商，本身就需要將政府采購(gòu)的規(guī)范性和操作的靈活性進(jìn)行結(jié)合，通過一個(gè)不斷優(yōu)化的過程，實(shí)現(xiàn)政府投入的最小化和項(xiàng)目效益的最大化。因此，強(qiáng)化磋商的策劃能力、管控能力和機(jī)會(huì)成本意識(shí)非常重要。

在雙方磋商前，首先政府方要做好對(duì)前期磋商情況的總結(jié)和下步磋商的計(jì)劃。在此基礎(chǔ)上，對(duì)后續(xù)磋商的重點(diǎn)任務(wù)，包括投資、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)、管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和因素，進(jìn)行周密策劃，并注重各執(zhí)行主體和操作環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)性，從而降低項(xiàng)目推進(jìn)的成本。此外，還需要強(qiáng)化對(duì)磋商過程的管控。在具體磋商過程中，做好重點(diǎn)問題的溝通和關(guān)鍵因素的分析，減少不必要的扯皮、重復(fù)磋商和過程反復(fù)等。在本項(xiàng)目中，就是通過第三方咨詢機(jī)構(gòu)中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)專家詳細(xì)的計(jì)劃安排和磋商策劃，協(xié)助政府最終確定一家從事醫(yī)療健康運(yùn)營(yíng)的公司。政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)的中標(biāo)價(jià)格僅為預(yù)算控制價(jià)的10%，且社會(huì)資本方將通過開發(fā)應(yīng)用服務(wù)與產(chǎn)業(yè)鏈的價(jià)值挖掘來增加運(yùn)營(yíng)收入，大大降低了政府購(gòu)買服務(wù)的支出，使項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)也能夠節(jié)省不少政府運(yùn)營(yíng)的開支，切實(shí)帶來了降本增效的效果。