國稅、地稅改革窘境

2015年10月份，中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》），雖然具體的《方案》內容還沒有全文公開，但可以看到原則性的內容要點。這次改革的重點主要在于：一是便民辦稅改革。要推出更多便民辦稅改革措施，為群眾提供更加優質高效的服務，減輕群眾辦稅負擔，維護群眾合法權益；二是厘清稅費征管職責劃分。要根據財稅體制改革進程，結合建立健全地方稅費收入體系，厘清國稅和地稅、地稅和其他部門的稅費征管職責劃分，著力解決國稅、地稅征管職責交叉以及部分稅費征管職責不清等問題；三是優化服務、加強管理。要把簡政放權和創新管理結合起來，把優化服務和加強管理結合起來，寓管理于服務之中，加強事中事后管理，確保把該管的事項管住管好。對偷騙稅違法犯罪行為，要依法懲處；四是稅收征管信息化。要依托現代信息技術，轉變稅收征管方式，優化征管資源配置，加快稅收征管信息化進程，提高稅收征管質量和效率。在此《方案》中，厘清稅費征管職責劃分尤其值得關注。

國稅地稅分設延續

稅務機構分設是在1994年分稅制改革時確定的。當時，由于中央財政收入占全部財政收入的比重過低，嚴重削弱了中央的宏觀調控能力，制約了中央在財政轉移支付、平衡社會財富分配格局、縮小地區差距等方面政策措施效果的發揮。因此，在進行分稅制改革和建立分稅制財政體制時，就將稅務機構一分為二，建立了國家稅務機構和地方稅務機構兩套系統，國家稅務機構主要負責中央財政收入的征繳工作，地方稅務機構則主要保證地方財政收入的征繳工作。應當說，從財政收入的增長以及中央財政實力的增強來看，將稅務機構分設還是起到了比較重要的作用，中央財政收入占全部財政收入的比重也在較短的時間內得到了較大幅度的提升，中央財政的實力迅速增強。

但是，隨著各種欠稅的逐步減少，企業納稅意識的不斷增強，經濟和稅收關系的不斷理順，尤其是在經濟增長速度逐步放慢、稅收增長潛力變小的情況下，兩套稅務機構職責交叉、職能不清、重復征稅、相互打架的矛盾越來越突出，很多地方已經出現了比較嚴重的稅企矛盾，企業對兩套稅務機構交叉征管、重復征稅的意見越來越大。

財政部財政科學研究所研究員許文給記者分析，首先，國地稅的分設增加了征納成本。設立兩個各自獨立成系統的征稅機構，相對于一個征稅機構來說會增加包括人力等方面的成本。根據相關統計，我國的稅收征收成本較國外稅收征收機構相比征收成本過高，效率過低。對于納稅人而言，需要在兩家稅務機構分別辦理幾乎相同的登記、申報和納稅等事項，這大大加重了納稅人的負擔。其次，機構分設增加了機構間的爭議和協調成本。由于現行國稅局和地稅局在征收管理上的范圍劃分存在著多重標準，征收的稅種實際上存在一定的交叉，這也導致國稅局和地稅局之間存在著一定的爭搶稅源的問題。地稅、國稅背后的兩套征收機構也導致了稅收政策在實際執行中存在一定的差異，推行不夠通暢。機構分設不僅增加了征稅成本和納稅成本，由于兩個機構之間的矛盾，還產生了兩個機構之間的協調成本，嚴重影響了稅收管理的效率。

武漢大學稅法研究中心主任熊偉同樣分析道：“納稅人面對兩個稅務機關，在同一個問題上不得不疲于應付，包括納稅申報、稅務檢查、信息報告等。兩套稅務系統需要獨立的辦公樓、計算機系統、后勤保障，需要更多的工作人員。有不少內容其實是重復建設、重復投入。因此，從提高效率的角度看，合并是最理想的。”

盡管專家們把兩個稅務機構分設的成本算得實實在在，但是兩個部門取消與否，涉及的因素很多，包括央地關系、收入分配、事權財權的劃分等多種因素。而且國稅與地稅之間不合并的背后其實還有更深層次的原因，也就是當前的稅制改革迫切需要建立一個地方稅體系。

事實上，2013年11月的十八屆三中全會決定已經明確提出“完善國稅、地稅征管體制”，被外界認為是兩套機構的稅收征管體制延續的一個信號。此次《方案》出來，明確提出“發揮國稅、地稅各自優勢”。可見，國稅、地稅分設已成定局。但是，在實際工作中存在的種種問題還需進一步解決。

職責難劃分

雖然機構上兩家分設，但是《方案》的重點是強調厘清稅費征管職責劃分，這是作為機構分設的前提條件。《方案》明確要根據財稅體制改革進程，結合建立健全地方稅費收入體系，厘清國稅和地稅、地稅和其他部門的稅費征管職責劃分，著力解決國稅、地稅征管職責交叉以及部分稅費征管職責不清等問題。

目前，國稅局主要負責中央稅、中央與地方共享稅的征收管理，地稅局主要負責地方稅的征收管理。部分稅種由海關征收或代征（關稅由海關負責征收管理，進口增值稅和消費稅由海關代征）。地稅局負責的是，（除國稅局征收之外的）營業稅、（除國稅局征收之外的）城市維護建設稅、（除國稅局征收之外的）企業所得稅、（除儲蓄存款利息所得之外的）個人所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、（除證券交易之外的）印花稅、（除海洋石油企業之外的）資源稅、煙葉稅。

其實，在一些稅種方面存有一些交叉，比如企業所得稅，它的征管范圍是以2008年為基年，2008年底之前國家稅務局、地方稅務局各自管理的企業所得稅納稅人不作調整。2009年起新增企業所得稅納稅人中，應繳納增值稅的企業，其企業所得稅由國家稅務局管理；應繳納營業稅的企業，其企業所得稅由地方稅務局管理。同時，2009年起下列新增企業的所得稅征管范圍實行以下規定：（1）企業所得稅全額為中央收入的企業和在國家稅務局繳納營業稅的企業（包括不繳納企業所得稅的境內單位，其發生的企業所得稅源泉扣繳管理工作），其企業所得稅由國家稅務局管理。（2）銀行（信用社）、保險公司的企業所得稅由國家稅務局管理，除上述規定外的其他各類金融企業的企業所得稅由地方稅務局管理。（3）外商投資企業和外國企業常駐代表機構（包括中國境內設立機構、場所的其他非居民企業）的企業所得稅仍由國家稅務局管理。

“企業所得稅，從2009年1月1號開始，新增的企業做了一個劃分，就是交增值稅的企業歸國稅管，交營業稅的企業歸地稅管。但是營改增以后就會出現這樣的問題，就是繳納和營業稅相關的企業所得稅的這些新增企業也被國稅拿走了，意味著地稅享受不到這個稅收了。這樣一來，營改增以后，地方征收的都是小稅種，沒有大稅種了。因此在整個財稅體制完成以后，應該結合稅種收入的劃分，重新再把職責定一遍，并且范圍要重新調整。”許文說道。

另外，地稅和其他部門的稅費的征管責任劃分也要分清楚。在收費上，目前地稅局總體上進行部分收費的征收：教育費附加、地方教育附加費、文化事業建設費、社會保障費、殘疾人就業保障金、工會經費等；也有部分地區收費的范圍要多一些；如四川省地稅負責對農網還貸資金、重大水利工程建設基金的征收；湖北省地稅局試點對排污費的征收等。

許文進一步解釋道：“其實，各地方的地稅局在征管方面差別很大，對于一些費用的征收，有的省征收范圍偏大，有的省征收范圍偏小。有的是由部門的監察機構去征收，有的是由財政部駐各省特派辦來征收，有的由省財政廳來征收，還有的就由地稅局來征收。但是，在地方上是不可以隨意擴大收費范圍的，實行清單制以后，地稅局只可以收清單上面的費用，沒在清單上的不能收，要做在職權范圍內的事。所以要劃分清楚，哪些費要地稅局收，哪些費是要部門收，應該有個明確的劃分。”

數據難共享

另外《方案》還提到要依托現代信息技術，轉變稅收征管方式的問題。稅收征管信息化是個很難解決但又必須解決的問題。在今年7月1日《國家稅務局地方稅務局合作工作規范（1.0版）》（以下簡稱《合作規范》）在全國試行。其中就有信息共享合作內容，明確了共享內部涉稅信息等2個合作事項。《合作規范》要求國稅局、地稅局之間要共享內部涉稅信息，明確信息共享范圍、流程和信息清洗、審核、應用與反饋等環節的責任分工，以融通數據資源，激活信息聚合效應，提高征管和服務效率，節約征納成本。同時，要求國稅局、地稅局要聯合采集第三方涉稅信息，拓寬信息來源渠道，減少重復投入，提高信息的采集和使用效率。

不過，國稅局和地稅局畢竟屬于兩套人馬，兩套系統，它們之間各自獨立，信息封閉，要達到信息共享很難，兩個機構實行比較好的合作是不容易的。熊偉說：“目前地稅的全國聯網還沒有做到，跟國稅聯網更是任重道遠。”

許文認為，充分考慮包括區域管理范圍和稅收征管能力等因素，從提高稅收征管效率和更好地服務于服務納稅人的目標出發，利用稅收征管信息化、稅收數據和信息平臺的構建、“辦稅一網通”的推進等，構建合作機制，做好國地稅的合作。可根據各地區的實際情況，鼓勵地方試點。國地稅合作包括：納稅服務合作、征收管理合作、稅務稽查合作、信息共享合作、其他事項合作5類32項合作內容。信息共享合作就是作為重要一項提出來的。

長久之計

深化國稅、地稅征管體制改革，是在堅持國稅、地稅機構分設的基礎上，對現行體制加以改革完善，特別是加強國稅、地稅合作，為納稅人提供更多便利；

未來稅收征管在財稅體制和技術等方面沒有重大改革的情況下，估計還是實行分征制；在分征制的基礎上，根據提高征管效率的需要，對于共享稅和部分稅種可采用分享制。

熊偉告訴記者：“從技術上看，無論是國稅合并到地稅，還是地稅合并到國稅，對于稅收征管都不會有多大問題，有問題的恐怕是政府對稅務機關的控制能力。這會涉及一些違規操作，如果藏富于民，有稅不征，經濟不發達的地區提前征收，寅吃牟糧。這些問題不應該受到照顧。稅務機關的職責就是依法征收，有多少收多少，該什么時候收就什么時候收。”

熊偉還分析道，在國稅與地方的機構分設中，深改組的意見提出的是深入合作，而不是合并，我覺得這是階段性決策，是照顧現實的考慮。不過，如果將來我們的地稅建設能夠到一個新的階段，國稅的稅種與地稅的稅種不存在交叉，保留地稅機構還是有必要的。

由于現行管理體制制約以及征管軟件不統一等方面的原因，國地稅合作還處于初級階段和表面層次。財稅體制改革是關乎國計民生的大事，需要建立一個長效機制來解決征管體制中的這些問題。

“現在最需要的是頂層設計，是不是可以考慮將地稅機關改造為地方收入局，將歸屬于地方所有稅種，以及社保費、政府性基金等，都由其負責征收。國稅局負責征收中央稅和共享稅。但這些都需要出臺法律文件，因為地稅征收社保費和政府性基金，目前是沒有強力的法律支撐的。國地合作早就在推行了，這次是提到更高層次，從中央往地方推行，會有權威性，做事情還要一步一步來。”熊偉說道。