地方稅改猜想

當《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》）出臺后，各方都在呼吁，地方稅改革已經到了非常緊迫的時候。何為地方稅，《財政百科全書》將其定義為： “地方稅，中央稅的對稱，屬于地方財政固定收入的稅收，一般是將稅源分散、收入零星，又與地方經濟聯系密切的稅種劃為地方稅。”一些學者也對其有不同的定義。但概括起來，地方稅的定義離不開三個因素——收入歸屬權、征收管理權、立法權。地方稅可以定義為： 地方稅是依據本國有關稅收管理的規定，由中央或者地方的有關部門制定法律，由地方政府負責征收并且擁有部分的稅收管理權，所得收入歸地方政府所有，以便實現政府職能的全部稅種的總稱。

地方稅不僅僅關系到地方收入多與少的問題，其深層是一個有關中央與地方的稅收體制管理的概念。雖然地方稅表面看起來是一些稅種固定的政府收入，但其實質內容絕非這樣簡單。我們之所以要建構獨立的地方稅體系，將地方稅區別于中央稅，獨立出來，主要是出于財稅管理體制相對應的政府管理體制的考慮，這也是分稅制改革的必然要求。因為這不僅涉及“錢”的問題，還涉及許多與國家治理相關的重大問題。地方稅體系如此重要，但在改革的進程中讓人感到步履沉重。

適應雙重要求

現行的地方稅體系是1994年實行分稅制財政管理體制改革時建立的，其后在收入劃分方面雖有多次調整，但基本框架未變。1994年稅改初步確立了適應社會主義市場經濟體制的現代稅收制度，對促進我國社會主義市場經濟發展，強化中央宏觀調控能力，調動中央和地方兩個積極性，發揮了積極作用。但由于稅改出臺時特定的歷史背景，為了改變財政收入占GDP比重持續下降、中央財政收入占全部財政收入持續下降的局面，那次稅改較多地考慮了增強中央可控財力，在地方稅制的設計與建立方面存在一定的缺陷，主要體現在地方稅缺乏主體稅種，收入規模小、稅源零星分散，調節經濟的力度弱等，一定程度上出現了財權上收、事權下移的趨勢，導致地方財權與事權的不對等。

在新一輪稅制改革中，應建立完善地方稅體系，既考慮中央的宏觀調控效果，也要考慮地方的發展需求，充分調動中央和地方兩個積極性，促進地方經濟持續、快速、健康發展。

如果要適應中央和地方的雙重要求，就應該先把地方稅的特點找出來。廣西壯族自治區某地方稅務局局長盧獻匾指出，地方稅如果沒有體現“地方”特點，就談不上地方稅。現行的中央稅、地方稅、中央地方共享稅體系中，一些地方稅有演化為共享稅的趨勢，共享稅也不規范。地方稅首先應突出“地方”特點，適應區域經濟社會發展不平衡的現實，地方稅制在適應一般地區的普遍性安排的同時，還應有適應老、少、邊、山、窮地區的特殊性制度安排。地方稅應有區域特點，以省或大區域為界。在統一稅法的前提下，賦予地方相對靈活的稅權。尤其是對民族區域自治地方適當下放稅收管理權限的問題，民族區域自治法早已有原則性規定，黨的十六屆三中全會又進一步授權。但是，在實踐領域進展不大。國家出臺稅收政策，當然應以全國的普遍情況為背景來設計，但也應盡可能照顧各地區發展的不平衡性和差異性，適當考慮一些特殊地區的特殊利益和需求。現在民族區域自治地方的稅收自主權不僅極少，而且與一般地區并無多大差別。在新一輪地方稅改革中，希望在統一稅法的前提下，賦予民族區域自治地方更多一些相對靈活的稅權，以便更好地發揮稅收對少數民族地方經濟社會發展的促進作用。

各稅種之間的銜接、協調仍有許多欠缺。在稅基方面，一些稅種有交叉；在一些具體規定上也有許多方面需要補充完善。如一個納稅人同時欠中央稅、地方稅、中央地方共享稅時，應按什么順序清繳（而當企業資金不足以同時繳納中央稅、地方稅、共享稅時，中央和地方的利益就會發生沖突，國、地稅系統之間就可能發生競相對納稅人施壓以求爭先入庫的矛盾。現在在一些稅種的會計處理上，也存在不夠協調的問題，如對納稅人流轉稅的減免不能列入所得稅扣除項目準予扣除，又構成應稅所得計征所得稅，使盈利納稅人實際上享受的流轉稅減免額少于批準額。另外，各稅種的稅目、稅率之間也應協調配套。

由此看出，地方稅的改革要在這些問題的基礎上進行突破，地方稅體系改革涉及各方面利益調整，需要兼顧政府與市場、中央與地方、國稅與地稅、企業與個人之間的利益關系。既要統籌地方稅體系的稅種構成、稅權劃分、稅收征管和稅法建設的總體布局又要考慮體系內部各個環節的銜接與協調。

職能調整

眾所周知，地稅體系和地方政府的利益相結合的。地稅職能的轉變和當地主政者的態度息息相關。雖然在改革方案里面已經把國稅和地稅的職責，地稅和其他部門的職責厘清作為重點提出，但是還要看地方政府要具體出臺怎樣的相關規定及細則。

在中國政法大學財稅法研究中心主任施正文看來，中國目前正在進行的稅制改革要求建立一個地方稅體系。比如列入立法計劃之中的房地產稅，作為一種直接稅和財產稅，將是未來非常重要的地方稅之一，將直接服務于地方的市政建設。個人所得稅的改革方向也將是改為考慮家庭總體收入所得情況的一種綜合所得稅。正在考慮開征的環境保護稅，也將作為一種地方稅，直接服務于地方政府的環境保護職能。再比如消費稅的改革方向，或是將高污染高能耗商品的征稅環節移至批發和零售。施正文認為，地稅部門首先要劃清自己的職責范圍。

盧獻匾也談道：“地方稅制的改革完善要納入新一輪稅制改革的整體設計中，全面規劃，分步實施。第一完善地方稅的稅種。現行地方稅法規、政策有的滯后，不適應變化了的經濟社會形勢，有的又過于超前，可操作性不強。稅制改革要有階段性目標，先從容易做的開始，逐步推進。當務之急是把現有的地方稅種完善起來。第二拓寬地方稅的稅基，擴大地稅規模。在時機成熟時開征一些新稅種，如物業稅、環境保護稅、社會保障稅等，適當擴大資源稅的征收范圍。一些相對固定的政府收費項目，也可劃歸地稅管理。以后各地地稅系統的工作應是兩個方面：一是地方稅收；一是比較固定的行政收費。現在強調建立節約型社會、節約型機關，而多頭收費，各自為政，造成收費成本過高，征收不規范。并且建議不能改稅的政府固定收費統一由地稅部門收取，這是拓寬稅基、擴大收入規模的重要途徑。這不是為部門利益考慮，而是為了節約行政成本，優化行政服務，推進行政管理體制改革。”

地方稅改設想

其實，構建地方稅體系，重點是確定科學的地方稅規模。而決定地方稅規模和結構的根本因素，還是地方政府承擔的事權與支出責任。因此，構建地方稅體系，最基本的約束條件就是地方事權與支出責任的確定。要進行省以下事權劃分與支出責任調整。省以下各級政府事權與支出責任劃分不清是財政體制不完善的根源，應結合省域經濟社會發展實際，進一步對省市縣三級事權進行科學劃分。另外，地方稅體系建設，還涉及地方稅在省以下各級政府間的分享問題，所以必然受到省以下財政體制調整的影響和制約。完善省以下財政體制改革，就要合理確定省級財政規模。省級政府要承擔起均衡省以下財力的責任，加大區域內財力調節力度，逐步縮小省以下地方政府財力差距。并且，還要完善省以下轉移支付體系，以基本公共服務均等化為取向，明確省以下財力分配方案，解決縣級財政保障機制建設及相關問題。

國外實行分稅制，有很多成熟的經驗，在某些方面可以做借鑒。例如美國實施徹底的分稅制，沒有設置共享稅，但是各級政府可以就同一稅源征收自己的稅種，如三級政府（即聯邦、州、地方）同時征收個人所得稅、公司所得稅、社會保障稅等。

地方稅稅制結構方面，屬于徹底分稅，共享稅源。美國的稅一共有50 多種，主要稅種包括個人所得稅、公司所得稅、消費稅、社會保險稅、財產稅和銷售稅，總體收入達到全國稅收總收入的80% 左右。聯邦、州和地方政府根據各自的權力、稅收征管水平和經濟發展水平等因素，選擇不同的稅種作為各自的主體稅種。三級政府分別以所得稅、銷售稅和財產稅作為各自的主體稅種，收入來源都較為穩定。美國實施徹底的分稅制，沒有設置共享稅，但是各級政府可以就同一稅源征收自己的稅種，如三級政府同時征收個人所得稅、公司所得稅、社會保障稅等，聯邦和州政府共同開征遺產和贈與稅，州和地方政府同時開征財產稅。

地方稅征管體系方面，屬于稅務登記制度。聯邦、州和地方這三級政府都設有自己的稅收征收管理機構。其中，聯邦政府的稅收征收管理機構主要是國稅局和海關署。國稅局負責聯邦政府除關稅以外的所有稅收事務，海關署專門負責關稅事務。國稅局由總部7大區及其下設的10個稅務中心、63個稅務分局和遍布全國的約800個稅務支局組成。總部主要負責計劃、研究和監督等全局性工作，大區稅務局的工作重點是領導實際工作，大區稅務局之下的稅務征收中心、稅務分局和稅務支局是稅款征收的實際執行者。各州和地方政府的稅收管理機構依據各自的稅收分布情況單獨設置，負責本級政府稅收的征管工作。