預(yù)算績(jī)效管理轉(zhuǎn)型

2015年10月16日，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)績(jī)效管理研究專業(yè)委員會(huì)舉辦了“預(yù)算績(jī)效管理研討會(huì)”，會(huì)議緊緊圍繞貫徹新《預(yù)算法》，就構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制、強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)、完善預(yù)算管理制度改革等議題進(jìn)行了深入研討。

加強(qiáng)規(guī)則研究

預(yù)算績(jī)效管理，既要注重操作，也要注重理論的思考。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理工作，無(wú)論理念還是管理機(jī)制，都有了很大進(jìn)步。預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)從過(guò)去的事后變成了事前，這個(gè)順序的變化，意味著一種理念的變化，也意味著一個(gè)管理機(jī)制的變化。劉尚希形象地談到，要把預(yù)算兩個(gè)字當(dāng)作“動(dòng)詞”，要體現(xiàn)計(jì)劃、統(tǒng)籌、設(shè)計(jì)、承諾等應(yīng)有之義，這樣才能真正反映預(yù)算績(jī)效管理的本質(zhì)。

劉尚希認(rèn)為，要在機(jī)制上將“要我有績(jī)效”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙锌?jī)效”。所有用錢(qián)部門(mén)、單位應(yīng)該認(rèn)識(shí)到預(yù)算的不是錢(qián)，而是績(jī)效。首先，要有績(jī)效目標(biāo)。只有把預(yù)算的“錢(qián)”和預(yù)算的“事”結(jié)合起來(lái)，才能產(chǎn)出預(yù)算績(jī)效。有了這個(gè)理念，才可能把“事”和“錢(qián)”結(jié)合起來(lái)。否則，很有可能“事”和“錢(qián)”變成兩張皮。過(guò)去是“要我有績(jī)效”，是被動(dòng)的、應(yīng)對(duì)式的，當(dāng)然效果很差。只有轉(zhuǎn)為“我要有績(jī)效”，才是積極主動(dòng)的、有創(chuàng)造性的。這就是一個(gè)機(jī)制轉(zhuǎn)換問(wèn)題。

績(jī)效管理是一種結(jié)果導(dǎo)向、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?？?jī)效如同一個(gè)硬幣的“兩面”。正面看，往往是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等效益怎么樣。反過(guò)來(lái)，另一面則是風(fēng)險(xiǎn)。政府做的事情就是降低不確定性、降低風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是公共風(fēng)險(xiǎn)。如果我們花的錢(qián)，不能落到降低公共風(fēng)險(xiǎn)上，說(shuō)明這個(gè)錢(qián)不該花，這些錢(qián)就需要交給市場(chǎng)和社會(huì)了。政府花的錢(qián)，就應(yīng)該體現(xiàn)在防范或降低公共風(fēng)險(xiǎn)上。

劉尚希說(shuō)：“預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)要體現(xiàn)宏觀政策目標(biāo)。比如農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療等，績(jī)效表現(xiàn)都不一樣，設(shè)計(jì)出來(lái)的指標(biāo)要符合行業(yè)特點(diǎn)，具有實(shí)用性和可操作性。績(jī)效指標(biāo)怎么衡量，這要作更深層面的探討，而不是僅局限于項(xiàng)目本身談績(jī)效。因?yàn)椴煌牧?，很難進(jìn)行比較。例如，把更多錢(qián)應(yīng)該用在農(nóng)業(yè)還是教育上？錢(qián)是有限的，錢(qián)怎么分配決定了宏觀績(jī)效。宏觀政策決定宏觀績(jī)效，只有完善宏觀政策并據(jù)此來(lái)分配使用財(cái)政資金，才談得上微觀績(jī)效?！?/p>

他建議，積極探索績(jī)效管理規(guī)則或準(zhǔn)則，明確行為規(guī)范比指標(biāo)測(cè)量更重要。考慮到每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)行業(yè)的信息不對(duì)稱，績(jī)效指標(biāo)通常存在“測(cè)不準(zhǔn)”的問(wèn)題。我們能否比照建立會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的思路，中央層面先構(gòu)建一個(gè)預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則或準(zhǔn)則，把具體的績(jī)效指標(biāo)及測(cè)量交由預(yù)算執(zhí)行單位自己去做？把握大方向、大框架，各個(gè)部門(mén)可以發(fā)揮創(chuàng)造性、主動(dòng)性，挖掘績(jī)效潛力，有針對(duì)性地制定自己的績(jī)效管理辦法，轉(zhuǎn)向“我要有績(jī)效”。

強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理

財(cái)政部預(yù)算司巡視員褚利明說(shuō)，從2012年我國(guó)推行預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐看，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的迫切性從未有過(guò)地得以加強(qiáng)。總的看，預(yù)算績(jī)效管理職能日趨健全，預(yù)算績(jī)效管理制度不斷完善，項(xiàng)目支出、部門(mén)整體支出、地方財(cái)政支出績(jī)效指標(biāo)體系逐步細(xì)化，財(cái)政支出績(jī)效顯著提高。

他指出，當(dāng)前，預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)從公共資源的優(yōu)化配置上升到政府的治理行為，上升到執(zhí)政黨的治理職責(zé)，對(duì)其理論研究和實(shí)踐探討刻不容緩。一方面，隨著財(cái)政支出規(guī)模不斷加大，把錢(qián)用好、管好，對(duì)從事財(cái)政管理工作的人員來(lái)講都是一個(gè)挑戰(zhàn)。另一方面，隨著網(wǎng)絡(luò)信息社會(huì)的發(fā)展，更多的人開(kāi)始直接地關(guān)注包括財(cái)政資金在內(nèi)的資金使用效率等。由此就會(huì)關(guān)聯(lián)到黨和政府的依法行政問(wèn)題。預(yù)算績(jī)效工作重要性不言而喻，可謂挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。

褚利明強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，正面臨良好的機(jī)遇。新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算績(jī)效管理提出了新的要求。在編制預(yù)算時(shí)，要把預(yù)算評(píng)價(jià)的結(jié)果作為一個(gè)因素來(lái)考慮；審核預(yù)算的時(shí)候，必須要有編制預(yù)算時(shí)的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)；審核決算的時(shí)候，需要審查項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，并且明確了在預(yù)算編制、審核的不同時(shí)期的要求。要建立法治國(guó)家，作為從事預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算管理工作的財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位，就要承擔(dān)和執(zhí)行法律賦予的職責(zé)。

績(jī)效管理是政府依法行政重要舉措，無(wú)效就要實(shí)施責(zé)任追究。對(duì)預(yù)算績(jī)效管理，以往更多強(qiáng)調(diào)的是評(píng)價(jià)，但評(píng)價(jià)是事后的，管理不僅應(yīng)該是事前，而且是從理念開(kāi)始。在實(shí)踐中，對(duì)應(yīng)到財(cái)政管理，就是預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立。從制度規(guī)范來(lái)講，所有預(yù)算的制度建設(shè)，都要明確從績(jī)效目標(biāo)的審核到預(yù)算執(zhí)行，實(shí)時(shí)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的行為加以修正。特別是，到最后結(jié)果的評(píng)價(jià)和責(zé)任的追究，必須建立一個(gè)完整的體系。一經(jīng)形成體系，就當(dāng)進(jìn)入實(shí)施程序，將其落地、做實(shí)，沒(méi)有進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目不得編入預(yù)算。反之亦然，當(dāng)年預(yù)算中編入的項(xiàng)目必須是出庫(kù)的項(xiàng)目，因?yàn)榫幦氘?dāng)年預(yù)算的所有項(xiàng)目，必須有明確的績(jī)效目標(biāo)。這一點(diǎn)，在預(yù)算審核的時(shí)候是重要抓手。

褚利明說(shuō)，根據(jù)深化財(cái)稅改革總體方案的部署，下一步，對(duì)當(dāng)年預(yù)算的審計(jì)，同樣要延伸到項(xiàng)目庫(kù)，意味著當(dāng)年安排的項(xiàng)目，是否在項(xiàng)目庫(kù)有明確的績(jī)效目標(biāo)。目前，中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，財(cái)政部已經(jīng)開(kāi)始對(duì)績(jī)效管理目標(biāo)提出了評(píng)價(jià)要求。今后，這項(xiàng)工作的范圍還會(huì)不斷擴(kuò)大。

加快指標(biāo)體系建設(shè)

中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)績(jī)效管理研究專業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王澤彩指出，在積極探索建立預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則或準(zhǔn)則基礎(chǔ)上，以項(xiàng)目支出分類改革為契機(jī)，有序推進(jìn)分行業(yè)建立預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)部領(lǐng)導(dǎo)的批示，按照預(yù)算司統(tǒng)一要求，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)預(yù)算績(jī)效研究專業(yè)委員會(huì)組成專題課題組，會(huì)同農(nóng)業(yè)部、水利部、教育部、科技部、國(guó)家林業(yè)局等5個(gè)部委財(cái)務(wù)司同志，正加緊對(duì)相關(guān)行業(yè)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的研究，期待能打造一把預(yù)算績(jī)效指標(biāo)“量尺”，以規(guī)范預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

部分專家代表和基層實(shí)踐部門(mén)同志對(duì)下一步深化預(yù)算績(jī)效管理改革提出建議：

一是要著眼于依法治國(guó)、依法行政、依法理財(cái)高度來(lái)看待預(yù)算績(jī)效管理工作，各級(jí)政府、各預(yù)算單位要牢固樹(shù)立“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)必從嚴(yán)”的理財(cái)理念。

二是正在修訂的《預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》中，要明確預(yù)算績(jī)效管理職能、流程、負(fù)面問(wèn)責(zé)清單等，注重績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)結(jié)果與次年預(yù)算安排掛鉤，并妥善安排績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)等。

三是時(shí)值謀劃“十三五”工作之際，要從國(guó)家層面出臺(tái)全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的規(guī)劃或指導(dǎo)意見(jiàn)，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理規(guī)范化、科學(xué)化、信息化和公開(kāi)化。

四是部門(mén)預(yù)算中績(jī)效目標(biāo)管理職能，應(yīng)下放到一級(jí)預(yù)算單位即主管部門(mén)。項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)要以部門(mén)為主，側(cè)重政策性的評(píng)價(jià)，引導(dǎo)政府職能轉(zhuǎn)化，重塑社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

五是針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理信息不對(duì)稱，要加快預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)，便于財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位和中介機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中精準(zhǔn)把握，提高預(yù)算績(jī)效評(píng)審質(zhì)量。