探討如何健全高等職業教育經費保障機制

[摘要]高等職業教育肩負著為加快轉變經濟發展方式、推進經濟結構戰略性調整提供人力資源支撐和保障的歷史使命。近以來， 通過各級政府和部門的共同努力，我國高職教育的發展取得了巨大成就，但總體看，高職教育投入仍然是各級各類教育財政投入的薄弱環節，主要表現為：投入機制還不健全；總體投入水平仍然偏低；財政資金使用效率不高。實施績效評價是提高財政資金使用效益的重要手段。然而高等職業教育與普通高等教育有所不同，因此亟需制定具有職業教育特色的績效評價體系，積極有效開展績效工作，并且科學利用評價結果，引導各地建立和完善高職教育投入保障機制。

[關鍵詞]高等職業教育；高職教育投入保障機制；績效評價

黨的十八大報告把教育放在改善民生和加強社會建設之首，提出了要加快發展現代職業教育的希望。這是全面建成小康社會賦予職業教育的新使命，是中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化建設賦予職業教育的新任務，是適應加快轉變經濟發展方式、推進經濟結構戰略性調整和產業結構升級的新要求，是黨中央確定的職業教育改革發展的新方向。高等職業教育在現代職業教育體系建設中起到引領作用，在推進工業化、城鎮化和新農村建設中具有不可替代的作用，更需要加大公共財政投入。[1]健全我國高等職業教育的經費保障機制，一方面要增加公共財政的總量投入，另一方面要實施績效評價，切實提高財政資金的使用效益。為提高高等職業教育與培訓的運行效率，許多國家紛紛對高等職業教育實施了以績效為本位的撥款模式。實施該制度的關鍵是制定一個較為完善的評估指標體系，進而對某一高等職業院校具體辦學情況作出準確評估。而我國現行高等職業教育評估制度正面臨著需要全面提高高職教育質量、強化高職教育辦學特色以應對高等職業教育市場競爭的挑戰。深入推進高職教育評估改革，亟待采取的舉措之一就是制定完備的高等職業教育評估指標體系。通過對高等職業教育進行有效的評估形成評估結果，利用評估結果實施績效本位的撥款模式。

一、高等職業教育內涵的界定

職業教育是讓受教育者獲得某種職業或生產勞動所需要的職業知識、技能和職業道德的教育。如對職工的就業前培訓、對下崗職工的再就業培訓等各種職業培訓以及各種職業高中、中專、技校等職業學校教育等都屬于職業教育。職業教育的目的是培養應用人才和具有一定文化水平及專業知識技能的勞動者，與普通教育和成人教育相比較，職業教育側重于實踐技能和實際工作能力的培養。

高等職業教育的定位可參照國際教育標準分類（ISCED）。ISCED是1976年公布的初版《國際教育標準分類》一書，它采用初等教育、中等教育和中學后教育三級分類系統，把從學前教育到研究生教育（其中包括各類職業教育和成人教育）的各級教育分成8個教育層次，即第0至第9層次（其中第4和第8層次空缺）ISCED0為“第一級前教育”，即學前教育階段；ISCED1為“第一級教育”，即初等教育階段；ISCED2為“第二級教育第一階段”，即初中教育階段；ISCED3為“第二級教育第二階段”，即高中教育階段；ISCED5為“第三級教育第一階段”，即高等教育的?？茖哟危籗CED6為“第三級教育第一階段”，即高等教育的本科層次；ISCED7為“第三級教育第二階段”，即高等教育的研究生層次；ISCED9則為“不限定級別的教育”。如果從這一分類標準的具體內容描述來看，高等職業教育應定位于ISCED5，屬于專科層次的高等教育。但是，隨著近20年來世界范圍內高新技術的迅猛發展，各類教育尤其是職業教育在形式和數量上都有了成倍的增長，為了適應新的形勢，聯合國教科文組織專門對ISCED作了全面的修訂。從1997年3月推出的最新版本“國際教育標準分類（ISCED1997）”來看，對初版中的三級分類系統作了較大的調整，提出了新的教育層次分類方案。新版ISCED將整個教育體系劃分為7個層次。新版ISCED將從屬于第二級教育的第2和第3層次從橫向上按其各自不同的課程計劃分為A、B、C三種類型：2A、3A是為升入高一級學校做準備的普通學科型；2C、3C是為進入勞動力市場做準備的直接就業型；2B、3B則是介于A、C兩類之間的中間型。在第4層次則劃分為A、B兩種類型：4A為升入第5層次做準備；4B則不考慮升學而是為較高層次的就業做準備。在屬于高等教育的第5層次同樣也劃分為A、B兩類：5A為“面向理論基礎/研究準備/進入需要高精技術專業的課程”，B類為“實際的/技術的/職業的特殊專業課程”。

一般說來，5A以完全高中文化程度（3A）為入學條件，其課程計劃“具有較強的理論基礎”，并可與ISCED6相銜接；它傳授諸如歷史學、哲學、數學等基礎科學知識以達到“具有進入高等研究領域的能力”的要求，或者傳授諸如醫藥學、牙醫學、建筑學等技術科學知識以達到“能進入一個高精技術要求的專門職業”的要求。至于5B的課程計劃，實際上是一種“定向于某個特定職業的課程計劃”，它主要設計成獲得某一特定職業或職業群所需的實際技術和專門技能-對學習完全合格者通常授予進入勞動力市場的有關資格證書；比5A的課程更加定向于實際工作，并更加體現職業特殊性，而且不直接通向高等研究課程，其學制特征一般比5A短些，但也并不排斥較長的學程。由此分析，ISCED5B與我國當前所強調要積極發展的“高等職業教育”，從層次、類型、目標、課程上看都具有一致性的特征。于是，高等職業教育（5B）作為第三級教育中“更加定向于實際工作，并更加體現職業特殊性”的一種特定類型，與普通高等教育（5A）相對，便有了分類標準上的依據。[2]

定位明確后，顯然高等職業教育屬于高等教育范疇，只是其課程計劃有特殊性。即它所面向的是某一特定職業或職業群的實際需要，比普通高等教育更定向于實際工作并更體現職業特殊性；但它也同時針對某一特定的學科領域，而不像中等職業教育那樣可以只針對具體的職業崗位。由于其課程的特點是對所學學科的理論性、一般性和科學性原理不太側重，強調它們在個別職業中的實際應用。由于我國《職業教育法》中所規定的“職業教育”是一個廣義的大概念，對其理解應與國際上普遍使用的“技術和職業教育與訓練”這一綜合名詞同義。這樣，我國的高等職業教育當然也應屬于職業教育范疇。

二、我國高等職業教育績效評價現狀

按照《教育規劃綱要》要求，在科學制定和落實高職院校生均財政撥款基本標準（指同級財政安排的生均定額經費，不含離退休人員、社會保障、學生資助、專項等經費）的基礎上，不斷提高生均財政撥款水平（指政府收支分類科目“2050305高等職業教育”中，地方財政通過一般預算安排用于支持地方高等職業教育發展的經費，包括基本支出和項目支出，不含中央財政安排的專項經費），逐步建立和完善以舉辦者投入為主，受教育者合理分擔培養成本、學校設立基金接受社會捐贈等多渠道籌措經費的穩定增長機制。到2015年，公辦高職院校生均財政撥款基本標準東部地區不低于10000元，中西部地區不低于8000元；生均財政撥款水平東部地區不低于12000元，中西部地區不低于10000元。盡管對高等職業教育發展的重視程度不斷增加，財政投入力度也不斷加大。但是健全高等職業教育經費保障機制除了加大財政投入力度之外，一個重要方面就是實施績效評價，努力提高財政資金使用效益。[3]教育部自 2003 年開始了高職高專院校人才培養工作水平評估試點，至今已有十多年之久。綜合來看，近些年我們可以欣慰地看到高等職業教育評估工作在高等職業教育事業發展中發揮了積極的促進作用。[4]

三、我國高等職業教育績效評價存在的問題

我國高等職業教育績效評價在取得了豐碩成果的同時，其不足之處也有所顯現，主要表現在兩個方面：

（一） 職業教育特色彰顯不足

第一，我國高等職業教育評價研究在評價過程中直接借用普通教育的評價方式及評價體系；第二，高等職業教育評價研究某一部分體現出了職業教育特色，但整體的職業性特色不夠突出；第三，高等職業教育評價研究提出了有職業教育特色的觀點及應用策略，但策略與績效評價的實施呈二元分離狀態，觀點未能落于實際，量化難度較高，從而導致評價形式化問題嚴重，評價實踐反饋欠缺，職業教育特色的立足點略顯空洞。[5]高等職業教育屬于高等教育范疇，同時又屬于職業教育范疇，這種特殊性使得其績效評價辦法不能完全照搬普通教育的模式，必須彰顯職業性特色才能更好的為績效預算服務。

（二）缺乏清晰度，評價體系構建規范不足

第一，評價體系構建時，未能對評價對象進行深度研究操作，未能很好的結合評價主體及相關利益者在內的政府、高職院校、社會構建切實可行的績效評價模式；第二，評價對象的權重劃分不清晰。這種權重模糊將導致過程性評價定位走偏，進而使得評價反映客觀現實的能力大打折扣。第三，評價體系制定的不夠細致，不夠彰顯實用性。現有高等職業教育評價體系過于寬泛，規范性、細致度不足，從而使得評價指標難以量化，可操作性較難以達成。

四、高等職業院校財政投入建立經費保障機制的績效評價辦法

（一）績效評價資金來源

高職教育獎勵補助資金總額20%，由中央財政根據財力確定，50億元左右。

（二）獎勵規則

全國以?。ㄊ?、自治區）為單位綜合排名，獎勵范圍與獎勵力度如下：

（1）獎勵范圍：獎勵排名靠前的2/3，第一個1/3與第二個1/3獎勵力度有區別，剩余1/3無獎勵。（2）獎勵力度：排名第一層次與第二層次省份分別按前述獎補資金的一定比例（如15%、8%）獎勵。

（三）評價指標選取原則

（1）橫向與縱向對比相結合，以縱向為主；（2）定性與定量指標相結合，以定量為主；（3）主觀與客觀指標相結合，以客觀為主；（4）絕對與相對指標相結合，以相對為主。

（四）評價指標內容：

本辦法從制度保障、教育管理及社會效益三個角度進行績效評價。評價得分采用百分制。

教育是中國明天的希望，是改變自身命運的重要途徑。李克強總理在2015年政府工作報告中提到，“部分高校辦學質量不高，應該向更加實用性的職業教育轉變”。教育部2015年工作要點包括開展職業院校和普通高校評估，擴大社會參與教育評價的領域，委托第三方參與教育評價，深入管辦評分離等內容。政府工作報告雖未明確提出績效預算這一概念，但績效一詞卻出現了六次之多。在職業教育的受重視程度顯著增加的大環境下，努力提高高等職業院校生均撥款水平，健全經費保障機制的可行出路之一就是推進績效預算，而實現績效預算的關鍵一環就是建立相對完備的職業教育評估體系。職業教育評估體系的建立與完善將為職業教育績效預算營造制度空間。本文嘗試構建的評估方法不局限于對投入的考核，可避免與獎補政策重疊的問題，但也存在著不足之處，例如相當多的指標來源于地方，數據核實工作可能成為教育部與地方相關部門面臨的一大難題。此外，對高等職業教育的評估也可以選用“普職滲透”、“地市高職的均衡性”、圖書及科研經費地方到帳率等指標，這些指標對于學校較好，但進行省層面研究難度較大。這也將是作者下一步需要克服的困難及研究的主要方向。

參考文獻

[1]中華人民共和國教育部官網http：//www.moe.gov.cn/

[2]United Nations Educational， Scientific and cultural Organization： International Standard Classification of Education （ISCED） 1997， 151 EX/8， Annex Ⅱ， Original： English， March 1997.

[3]中華人民共和國財政部官網http：//www.mof.gov.cn/

[4]孫翠香.龐學光.職業教育評估：美國的經驗與啟示—全國生涯與技術教育評估為例[J].2014-05-0013-11

[5]秦澎，朱德全.新時期職業教育課程與教學評價研究的現狀與走向[J].2011-15-0062-04

作者簡介

張衛（1990—），女，漢族，山東濟南人，研究生，管理學碩士，單位：浙江財經大學財政與公共管理學院教育經濟與管理專業，研究方向：教育經濟.