創新和發展新時期人民調解工作的幾點思考

隨著改革開放的不斷深入，社會各階層矛盾的層出不窮，大量新情況、新問題不斷涌現，新時期人民調解工作如何適應改革發展大局的需要，如何按要求實現全面協調、可持續發展，如何進一步發揮人民調解的“第一道防線”的作用，為創造和諧穩定的社會環境和公正高效的法治環境做出新的貢獻，已經成為我們亟待研究和解決的問題。

一、對當前主要社會矛盾糾紛的簡要分析

隨著改革開放的日益深化和市場經濟的不斷發展，社會經濟成分、利益關系和分配方式等日益多樣化，各種利益沖突和磨擦不斷出現，群體性事件不斷發生，涉法信訪問題越來越突出，組織化傾向比較明顯，影響了正常的社會生產生活秩序。主要表現：一是民間主要矛盾糾紛呈多樣化、復雜化趨勢。傳統的婚姻家庭鄰里糾紛已經不再是民間主要矛盾糾紛，而以資源權屬、環境及生態、不同經濟主體的利益、工程建設中群眾利益維護等經濟內容的新型矛盾糾紛日益突出。二是各類矛盾糾紛呈上升趨勢。其中的熱點、難點主要有企業征占地補償、拆遷安置問題，安全生產問題，勞動和社會保障問題，涉法涉訴問題，司法不公、執法不當問題等。

二、目前人民調解工作的運行情況及存在的主要困難和問題

（一）組織機構不夠健全。從目前的情況看，在現有的調解委員會中，還有相當一部分沒有象樣的調解室，村級基本沒有調解室。特別是調解的規范化程度不高。村級調解委員會基本沒有解檔案，最好的也就是有調解登記簿。國務院頒布的《人民調解委員會組織條例》規定，人民調解委員會應選舉產生，但所有調解委員會沒有一個是經過專門選舉產生的，全部是混同于村委會、村黨支部換屆選舉中設立，且其組成人員大多都是村干部。

（二）調解隊伍素質偏低。主要表現在年齡偏大、文化偏低、缺乏創新精神，工作力不從心，效果事與愿違。新時期人民內部矛盾具有多樣性、復雜性、群體性等特點，客觀上要求調解人員必須具有良好的身體素質、文化素質、法律素質與調解工作業務素質，否則，調解工作效果難以得到保證，調解工作潛能難以充分發揮。顯然，目前狀況與新形勢的要求相距甚遠。

（三）調解經費嚴重不足。主要表現在經費短缺，沒有列入專項財政預算，工作舉步維艱，村級調解員既沒有工資報酬也沒有誤工補貼，更沒有培訓經費，人民調解員工作的積極性和主動性沒有充分發揮出來。可見，如果經費不落實，加強調委會規范化，制度化建設，構筑縱向到底，橫向到邊的縱橫交織的立體化大調解網絡格局，就只能是一廂情愿，紙上談兵。

（四）業務工作有繼承但乏創新。人民調解工作有著悠久的歷史，豐富的積累與經驗，但形勢的變化、時代的變遷，人民調解的性質、地位、作用、方式等等也發生了很大變化。據了解，現在的調解委員會成員對人民調解性質、作用、任務與人民調解制度和要求知之甚少，絕大部分調解員仍然沿襲舊的模式，遵循儒家“和為貴、禮為賢”的理念，糾紛發生后，勸說雙方當事人大事化小，小事化了，以和為貴，折中處理，沒有做到開拓創新，更談不上與時俱進。且不說村（社區）調委會，就是鄉鎮（街道）負責指導與管理人民調解的司法所工作人員對新的人民調解制度也感到茫然，認識上不清，概念上混雜，導致指導上不到位，出現了跟不上形勢、適應不了新要求的情況。

三、創新發展新時期人民調解工作的建議

（一）深化認識，擺正人民調解工作的位置。人民調解組織多處在最基層，分布面廣，隊伍龐大，遇到的人、財、物等實際困難比較突出。因此，各級司法行政機關要進一步加強溝通協調，積極爭取各級黨委、政府和有關部門對人民調解工作了解、重視與支持，切實克服“重訪輕防”的思想，充分認識到人民調解工作在貫徹落實“三個代表”重要思想和群眾路線教育實踐活動，堅持立黨為公、執政為民，加強“三個文明”建設和全面建設小康社會等方面的重要作用，逐步建立健全各項保障機制，為人民調解工作的順利開展創造良好的條件和環境。要大力加強對新時期人民調解工作的宣傳力度，為人民調解工作提供良好的執業環境。要加大人民調解工作在社會治安綜合治理中的考評權重，使人民調解工作在綜合治理工作中更好地發揮作用。

（二）健全機構，落實調解組織網絡。要創新人民調解組織形式，在村（社區）、鄉鎮（街道）全部建立起人民調解委員會的基礎上，積極穩妥地發展行業性、區域性人民調解組織，在不同行業和系統建立各類專門調解組織，發展和完善人民調解工作網絡。當前重點是建立企業與鄉鎮（街道）、社區人民調解工作聯系制度；要規范人民調委會建設，所有人民調解委員會都要按照“五有”（有相對固定的辦公場所、有人民調解委員會標牌、有印章、有調解文書、有統計臺帳）和“四落實”（組織落實、制度落實、工作落實、報酬落實）的要求，規范人民調解委員會組織建設，使矛盾糾紛發生時先有人民調解組織發揮第一道防線作用。同時，要認真抓好調解協議質量調研評查工作。

（三）公開選任，建立與工作相適應的人民調解隊伍。社會主義法制化進程的加快和群眾法制意識的增強，市場經濟條件下矛盾糾紛增多、難度增大，對從事新時期人民調解工作的調解員的法律與業務素質的要求更高了。特別是人民調解制度改革后，調解對象范圍的擴大、調解制度與訴訟制度相銜接的趨勢，都對人民調解員的文化程度、尤其是法律與調解業務素質提出了更高更新的要求。因此，建立一支能調善調、堅強有力的調解隊伍迫在眉睫。要引入競爭機制，拓寬聘任調解員的渠道，創新舉措，在鄉鎮、社區推行首席（專職）人民調解員制度。鄉鎮的首席人民調解員由駐鄉（鎮）的司法員擔任。社區首席人民調解員實行公開選聘、招考，即在每個社區范圍內進行公開選聘，將本轄區內退休法官、檢察官、律師、法律工作者和有一定法律專業知識、熱愛調解工作的干部等人員選聘擔任首席人民調解員，原來擔任社區調解主任或調解員的在同等條件下可優先聘用。首席人民調解員的工資報酬、組織人事關系等方面實行縣司法局為主、社區協助管理。

（四）強化指導，加快建立人民調解工作的長效機制。一是要加強指導，切實提高指導管理水平。司法行政機關要負重加壓，集中精力，抓住各級黨委政府高度重視人民調解改革的機遇，科學制定人民調解指導意見，進一步強化指導與管理。二是加強司法所建設，增強指導管理力量。三是加強培訓，為適應人民調解改革做好素質上的儲備。司法行政機關要高度重視人民調解隊伍的培訓工作，逐步實現在培訓的基礎上實行考試、考核和持證上崗制度。要做好首席人民調解員聘任考核、頒證工作，保證“首席人民調解員”的質量。四是加強規范化建設，使人民調解與行政調解、司法調解有機銜接。

（五）加大行政調解和司法調解力度。構筑人民調解、行政調解、司法調解“三位一體”調解網絡，積極化解各種矛盾糾紛，是貫徹提高黨的執政能力建設理論的重要實踐，也是加強社會治安綜合治理工作機制的具體舉措，是矛盾糾紛排查調處工作在新時期的新發展。逐步建立和完善人民調解與行政調解、司法調解有效銜接配合機制，提高人民調解效力和社會公信力。