“兩規”權屬性問題研究

摘 要 “兩規”是中國共產黨審查黨組織、黨員違反黨紀案件的調查取證措施。在辦理職務犯罪類案件中，紀委通過“兩規”實際參與案件辦理并起到重要作用。認識“兩規”的權力屬性對改革“兩規”意義重要。“兩規”過程中所實施的“專門調查工作”和“強制性措施”，以及一定程度具有的“偵查程序之啟動權與終結權”，使其具有準偵查權的特征。“兩規”后的移送程序使其具有準司法權的特征。

關鍵詞 兩規 職務犯罪 權力屬性

“兩規”是中國共產黨審查黨組織、黨員違反黨紀案件的調查取證措施。對于辦理刑事案件，憲法第135條規定：人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。《刑事訴訟法》也是按照這個總的要求進行細化的。《憲法》和《刑訴法》都沒有規定黨的紀律檢查機關在其中的職權和地位。但是從這類案件實際辦理程序來看，越是高級干部，紀委參與的程度越高，一般先由紀委先立案調查，然后將有關涉嫌犯罪的線索移送檢察機關。這就是我國在查處腐敗案件時的實際操作程序。在辦理涉及腐敗的刑事案件中，實際參與權力運行的并不止于憲法規定的公檢法三家，紀委在其中起到了重要作用。紀委作為黨的機關，實際參與部分國家權力的運行，這一點可以透過“兩規”得到具體體現。

一、“兩規”是一種準偵查權

此處用準偵查權的概念，一是為了與《刑訴法》規定的偵查的概念做區分，以此說明這不是真正法律意義上的偵查權；二是為了說明這個階段的偵查行為，僅是辦理刑事案中偵查的一部分，還不是完整意義上的偵查權。

刑事案件辦理程序可分為偵查、起訴、審判三大階段。“偵查活動由專門調查工作和有關的強制性措施構成。” “按照我國《刑事訴訟法》106條第1項的立法解釋，在我國，所謂的偵查及偵查權，是在狹義上而言的，所指涉的實際上是偵查行為的實施權，即實施偵查行為的權力。而在國外尤其是在大陸法系國家，所謂的偵查以及偵查權，則是在廣義上而言的，它不僅涵指偵查行為實施權，而且包括偵查程序處分權，及偵查程序之啟動與終結權。” 那么從廣義上的偵查權出發，要論證紀檢機關是否行使了準偵查權，不僅要看是否實施了偵查活動專有的“專門調查工作”和“強制性措施”這兩項內容，還要看是否實際行使“偵查程序之啟動權與終結權”這兩項權力。

（一）專門調查工作。專門調查工作，“是指刑事訴訟法所規定的為收集證據、查明犯罪而進行的相關調查工作，具體包括：訊問犯罪嫌疑人，訊問證人、被害人，勘驗、檢查，偵查實驗，扣押物證、書證，查詢、凍結存款、匯款，鑒定，通緝等訴訟活動” 。簡而言之，專門調查工作就是刑訴法規定的偵查行為。為證明“兩規”權的準偵查權性質，我們對全部刑事案件偵查行為逐一分析。

1、訊問犯罪嫌疑人。“兩規”中紀檢機關同樣會對被“兩規”人員采取類似訊問的措施，通常稱為“談話”，其依據就是《案件檢查工作條例》規定的“在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”中的“作出說明”。談話的進行程序與訊問基本相同，談話人員由辦案人員組成，不少于二人；談話在“兩規”專門談話場所進行；談話開始時紀檢機關工作人員要表明身份，告知被“兩規”人員權利義務；不得逼供和誘供；必要時還可以錄音、拍照、錄像等等。這些都表明，“兩規”中對被“兩規”人員的談話具有訊問的性質。

“兩規”談話與訊問相同之處還在于，都要求被調查人員如實供述。《刑訴法》第118條規定“犯罪嫌疑人對偵查人員的提問，應當如實回答”。同樣的，《案件檢查工作條例》明確規定“凡是知道案件情況的組織和個人都有提供證據的義務”；《案件檢查工作條例實施細則》規定被調查人應“自覺接受組織的調查，如實說明情況，主動交代問題，認真檢查錯誤，配合組織盡快查清問題。”

2、詢問證人、被害人。刑訴法規定的詢問證人、被害人，是指通過言辭的方式，向證人、被害人了解案情。“兩規”中獲取證人證言的方式也稱為“談話”， 其程序性規定和《刑訴法》關于詢問證人、被害人的規定類同。比如《案件檢查工作條例》和《案件檢查工作條例實施細則》規定“證言材料要一人一證，可由本人書寫，也可由調查人員作筆錄，并經本人認可。所有證言材料應注明證人身份、出證時間，并由證人簽字、該章或押印。證人要求對原證作出部分或全部更改時，應重新出證并注明更改原因，但不退原證。與證人談話，調查人員不得少有二人”。而且，和《刑訴法》規定“凡是知道案件情況的人，都有作證的義務”相同，黨紀案件中“凡是知道案件情況的組織和個人都有提供證據的義務”。由此， “兩規”中對證人的談話具有《刑訴法》規定的詢問證人、被害人的特征。

3、勘驗、檢查。《刑訴法》上的勘驗、檢查是指“偵查人員對與犯罪有關的場所、物品、尸體或人身等親臨查看、了解與檢驗，以發現和固定犯罪活動所遺留的各種痕跡和物品的一種偵查行為”，“勘驗的對象是現場、物品和尸體；而檢查的對象是活體，即活人的身體。” 一般而言，“兩規”中需要實施勘驗，或者對被“兩規”人員和證人實施檢查的情形較少。鑒于《案件檢查工作條例》第27條將“勘驗、檢查筆錄”列為證據范圍，故“兩規”過程中也可以實施勘驗、檢查。不過根據《關于查處黨員違紀案件中收集、鑒別、使用證據的具體規定》，“勘驗、檢查筆錄，指公安、司法人員對與案件有關的場所、物品及其他證據材料進行勘驗、檢查時所作的筆錄。”因此，此處勘驗、檢查的實施人員應當是公安、司法人員，而不是紀檢機關工作人員，但紀檢機關可以將其作為黨紀案件證據。鑒于紀檢、公安、司法等機關之間建有協助配合機制，對黨紀案件的勘驗、檢查的組織者、發起者實為紀檢機關。

4、搜查。搜查是指“偵查在偵查過程中，為了收集犯罪證據，查獲犯罪人，對有關的人身、處所、物品等進行搜索和檢查的一種偵查措施。” 《案件檢查工作條例》雖然沒有明確提出“搜查”這一調查措施，但是第28條第1、2項規定的“查閱、復制與案件有關的文件、資料、賬冊、單據、會議記錄、工作筆記等書面材料；要求有關組織提供與案件有關的文件、資料等書面資料以及其他必要的情況”，其性質實為搜查。

5、扣押。“廣義上的扣押，不僅是指扣押物證、書證，還包括查詢、凍結存款、匯款以及扣押電子信息、查封不動產或空間等等。” 《刑訴法》第139條規定：“在偵查活動中發現的可以用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財物、文件，應當查封、扣押。”與此相對應，《案件檢查工作條例》規定：“經縣級以上（含縣級）紀檢機關負責人批準，暫予扣留、封存可以證明違紀行為的文件、資料、賬冊、單據、物品和非法所得。”兩者僅在用詞上表述不同，實則意思一致。《刑訴法》第142條規定：“人民檢察院、公安機關根據偵查犯罪的需要，可以依照規定查詢、凍結犯罪嫌疑人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產。”與此相對應，《案件檢查工作條例》第28條規定：“經縣級以上（含縣級）紀檢機關負責人批準，可以對被調查對象在銀行或其他金融機構的存款進行查核，并可以通知銀行或其他金融機構暫停支付。”由此可見，紀檢機關在扣押文件、財物，查詢、凍結存款方面，和法定偵查機關行使的職權基本相同。

6、鑒定。鑒定是指“人民檢察院、公安機關等指派或聘請具有專門知識的人，就案件中某些專門問題，進行鑒別和判斷，并出具結論的一種偵查行為。” 《刑訴法》第144條規定：“為了查明案情，需要解決案件中某些專門性問題的時候，應當指派、聘請有專門知識的人進行鑒定。”與此相對應，《案件檢查工作條例》規定：“對案件所涉及的專門性問題，提請有關的專門機構或人員作出鑒定結論。”在鑒定的實施程序方面，《案件檢查工作條例實施細則》的規定和《刑訴法》的規定多處一致。比如《案件檢查工作條例實施細則》規定：“鑒定人員應在鑒定結論上簽名，并由鑒定單位加蓋公章。”“用作證據的鑒定結論，應當告知被調查人。如被調查人提出申請，或調查組認為必要時，可以補充鑒定或重新鑒定。”上述規定，在《刑訴法》中也有類似表述。可見，紀檢機關所行使的鑒定權和法定偵查機關所行使的鑒定權在實質上是一樣的。

7、技術偵查和通緝。刑訴法規定的技術偵查和通緝，在《案件檢查工作條例》中沒有規定。從有關資料分析，紀檢機關也采取技術偵查手段，但需要公安機關協助，“利用公安機關使用邊控、技偵措施等手段開展辦案工作。”

（二）強制性措施。刑訴法規定的刑事強制措施包括拘傳、取保候審、監視居住、刑事拘留、逮捕。相類似，“兩規”在實施過程中強制性功能不斷被強化，成為目前具有限制人身自由屬性的辦案措施。比較“兩規”中被“兩規”人員所處的狀態，與《刑訴法》規定的監視居住較為相似，可以視為一種指定居所的監視居住，但對人身自由的限制程度強于監視居住。

（三）偵查程序啟動權。根據我國《刑訴法》的相關規定，貪污賄賂類職務犯罪的偵查程序啟動權在檢察機關。檢察機關內設有專門的反貪機構，具體負責案件偵查。但是根據《關于紀委協助黨委組織協調反腐敗工作的規定（試行）》，紀檢機關在“查辦違紀違法案件”方面，行使組織協調職權。其中第2章“組織協調的主要任務”中規定“圍繞領導干部廉潔從政……查辦違紀違法案件”。該《規定》第 條還明確“經紀委組織協調確定的事項，應當以實施意見、工作安排意見、會議紀要等書面形式交有關部門實施；在查辦案件中，因緊急或者保密等特殊情況，經紀委分管辦案工作的領導同意，也可以采取當面通知或者電話通知等方式向有關部門提出。”由此，紀檢機關通過黨內法規對于其掌握的舉報線索，實際享有偵查程序的啟動權。

（四）偵查程序終結權。這方面比較特殊，《刑訴法》第166條規定：“人民檢察院偵查終結的案件，應當作出提起公訴、不起訴或者撤銷案件的決定。”其中撤銷案件的條件是“發現不應對犯罪嫌疑人追究行使責任的案件”，比如沒有犯罪事實；情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的等等。

紀檢機關享有一定的偵查程序終結權表現在：紀檢機關可以通過黨紀立案但不移送司法機關、撤銷案件的方式，實際終結調查。對于已經被紀檢機關“兩規”，但經調查未發現涉嫌犯罪的線索和證據的，紀檢機關根據已獲得的證據，可以作出黨紀立案或者撤銷案件的處置。由于紀檢機關在“兩規”期間，一般都會與檢察機關協作，以利于雙方在事實和證據認定、罪名確定等方面取得一致并順利移送，因此，如果紀檢機關不向檢察機關移送案件線索，就意味著對被“兩規”人員的審查結束，檢察機關一般也不會再啟動對當事人的偵查，除非出現新的事實和證據。紀檢機關享有部分案件偵查終結權，就是通過這樣的方式實際獲得的。其原因是我國在實踐中長期形成的紀檢機關牽頭的辦案模式。

二、“兩規”是一種準司法權

在我國，根據《憲法》的規定，檢察機關監督法律實施的活動也屬于司法的范疇，人民法院、人民檢察院同屬于國家司法機關。司法權既包括人民法院所享有的審判權，也包括檢察機關所享有的檢察權。 司法權最顯著的特征是獨立性。《憲法》規定：人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。人民檢察院依照法律獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。《憲法》條文未明確政黨和司法的關系，按照一般理解，“政黨的‘干涉’，主要體現在政治上的領導和選拔推薦優秀的法院領導上。”11至于個案，則當體現司法獨立原則，任何組織和個人都不得干涉，包括執政黨。

要論證紀檢機關是否實際享有準司法權，就要證明紀檢機關對個案的定罪量刑是否直接或間接享有一定的影響力、這種影響力的程度以及通過何種方式享有這種權力。

首先，正如前文所述，如果紀檢機關經調查認為證據不足或違紀事實尚不夠涉嫌刑事犯罪，則不向檢察機關移送“兩規”案件。這時，對該案的黨內調查結束，刑事偵查未能啟動，也就無從談起追究當事人的刑事責任。其結果類似公安機關撤銷案件或者檢察機關不起訴決定，甚或審判機關的無罪判決。問題在于，第一，是否向檢察機關移送案件的決定權在紀檢機關本身；第二，不移送的決定缺乏第三方監督，也就是說不能避免這樣的情況出現：應當移送而不移送。如果發生應當移送而不移送，就意味著有關涉嫌犯罪的問題未能得到追究，而紀檢機關則在其中代行了司法機關的角色，行使了一定的裁判權。

其次，在移送檢察機關的案件中，紀檢機關對定罪量刑也握有一定的話語權。因為就案件事實和證據而言，檢察機關是在紀檢機關移送的證據材料的基礎上實施偵查的，主要工作是將紀檢機關的相關證據轉換成刑事訴訟要求的證據。而且，在移送之前，紀檢、檢察雙方一般都會就案件事實、證據、性質達成基本一致。 這個時候，紀檢機關移送什么就非常重要。這就好比司法領域經常說的“公安做菜，檢察端菜，法院吃菜”，做什么吃什么，紀檢機關可以像公安機關一樣，影響最終的審判。

注釋：

謝佑平.刑事訴訟法[M].復旦大學出版社，2003：389.

樊崇義.刑事訴訟法學[M].法律出版社，2013：314，331，336，337，344.

樊崇義.刑事訴訟法學[M].法律出版社，2013：314.

關于對證人是否可以采取“兩規”問題，一般把握的原則是，如果證人是涉案黨員，且不如實提供情況并涉嫌嚴重違紀的，也可以予以“兩規”，一般為被調查人配偶、子女居多。

關于當前的查辦案件工作.中國寧洱網，http：//www.ynne.net/xw_nr.asp？id=14942，2015年3月16日訪問。該文來源于黨風廉政建設，作者是中央紀委干部。

張光杰.法理學導論[M].復旦大學出版社，2006：119.

蔡定劍.憲法精解[M].法律出版社2006：441.

十八大后，這種工作模式在起變化，紀檢機關不再把全部問題查清后移送，而是“查證涉嫌犯罪的就及時移交，其他問題作為線索移送檢察機關” 。關于當前的查辦案件工作.中國寧洱網，http：//www.ynne.net/xw_nr.asp？id=14942，2015年3月16日訪問。

（作者單位：華東政法大學）