外國人在我國就業(yè)的管理研究

摘 要 隨著經(jīng)濟的發(fā)展和全球化趨勢的進一步加強，中國以更為開放的對外政策面向世界，鼓勵和吸引大批外籍技術(shù)人員來華。同時，作為一個經(jīng)濟實力充足，潛在市場巨大的發(fā)展中國家，中國本身的魅力也吸引著越來越多的外國人。這一雙向吸引的過程引發(fā)了外國人來華就業(yè)的熱潮，為了便于對這一特殊的群體進行管理，中國政府制定了《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。然而這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，效力位階較低，出臺時間也略為久遠，已經(jīng)無法解決現(xiàn)實生活中的各類問題。本文以《規(guī)定》為主要研究對象，結(jié)合我國的相關立法與實踐，對外國人在中國就業(yè)制度的完善提出整改建議。

關鍵詞 外國人 在華就業(yè) 管理 完善

一、概述

（一）研究背景

2000 年以來，外國人來華人數(shù)逐年遞增，就業(yè)形式也愈加多樣化。簡單的管理機制已難以對龐大復雜的就業(yè)市場進行有效規(guī)制。立法上，我國規(guī)制此類問題的主要是《外國人入籍出境管理法》、《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》這兩部規(guī)范。然而它們頒布時間過于久遠，條文內(nèi)容過于籠統(tǒng)，標準不一，實踐中難以憑借這些規(guī)定解決實際問題。因此本文針對現(xiàn)有外國人在中國就業(yè)的管理機制問題進行研究，并提出完善建議。

（二）概念界定

我國法律法法規(guī)對外國人的概念給予了明確而統(tǒng)一的規(guī)定：“外國人是指依照《中華人民共和國國籍法》規(guī)定不具有中國國籍的人員”。即在中國境內(nèi)而不具有中國國籍的人，有時也包括無國籍人。外國人在中國就業(yè)指沒有取得定居權(quán)的外國人在我國依法從事社會勞動并獲取勞動報酬的行為?！兑?guī)定》第八條詳細介紹了外國人來華就業(yè)的具體條件（此處不詳細介紹）。

二、研究內(nèi)容

（一）外國人就業(yè)種類

《規(guī)定》將來華就業(yè)的外國人劃分為四類：（1）一般崗位人員。（2）根據(jù)政府、國際組織間協(xié)定受聘來華工作的外國人。（3）外國企業(yè)常駐中國機構(gòu)首席代表。（4）技術(shù)型人員。第一類員工，專業(yè)技能較低，市場需求較小，盲目引進會對我國勞動力市場造成新的外來壓力，因此規(guī)定對這一類人員來華就業(yè)的限制條件最為嚴苛，也需要履行最為嚴格的手續(xù)。第二、三類人員主要是國家基于對等原則和國民待遇原則給予外國公民的，只對其進行一般性地審查。第四類人員往往是高技術(shù)、高層次人才，擁有特殊技能，國家在政策規(guī)范上大力扶持，為其來華工作與就業(yè)提供諸多優(yōu)惠條件。這一類人員入華工作條件最為寬松，只需符合基礎性條件。

（二）行政管理機制

根據(jù)就業(yè)種類的不同，相應的管理體制也有差異。對于普通外國員工，《規(guī)定》以數(shù)道關卡進行限制。首先，用人單位向行業(yè)主管部門提交就業(yè)許可申請，通過行政審批后獲得就業(yè)許可證；其次外國人在入境前到駐外使館獲得職業(yè)簽證；入境后15日內(nèi)，用人單位為其向原發(fā)證機關辦理就業(yè)證；外國員工以就業(yè)證與外國人居留證件方獲準在中國合法就業(yè)。第二、三類員工，由于其身份略帶特殊性，僅需以職業(yè)簽證和就業(yè)證便可，不需辦理就業(yè)許可證。對于具有特殊技能的外籍人士，按類別不同頒發(fā)各種特殊證件即可免于辦理就業(yè)許可證與就業(yè)證，僅憑職業(yè)簽證即可入境工作，條件更為寬松。

（三）用人單位職責

《規(guī)定》對用人單位聘用普通員工的條件作出了具體規(guī)定。準入條件上，用人單位聘用外國人須為該外國人申請就業(yè)許可；外國人從事的崗位應是有特殊需要，國內(nèi)暫缺適當人選，且不違反國家有關規(guī)定的崗位。程序性事項上，用人單位聘用外國人，須填寫《聘用外國人就業(yè)申請表》 向其與勞動行政主管部門同級的行業(yè)主管部門提出申請，并提供有效證明文件。其次持申請表到單位所在地區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市勞動行政部門或其授權(quán)的地市級勞動行政部門辦理核準手續(xù)。核準后用人單位方可得到就業(yè)許可證。此外，《規(guī)定》還列舉了用人單位對外國員工的管理規(guī)定及違法聘用的處罰規(guī)定等。

三、整改建議

綜觀我國勞動就業(yè)立法，對外國人在華就業(yè)作出專門性規(guī)定的條文如《規(guī)定》等，大多屬于規(guī)章或者地方法規(guī)，較為零散，法律效力層級較低。此外，《規(guī)定》條文本身存在著內(nèi)容過于籠統(tǒng)、實踐操作性不強等問題，因此筆者建議對外國人在中國就業(yè)制度進行統(tǒng)一的立法管理，即頒布一部《外國人在中國就業(yè)管理法》。以下是對《外國人在中國就業(yè)管理法》的立法建議：

1、明確立法原則。

《外國人在中國就業(yè)管理法》應當確立本國公民優(yōu)先就業(yè)原則。我國不存在一般勞動力短缺的問題，一般的體力勞動者原則上要嚴格禁止外國人的介入。即使在高層次人才緊缺領域，也應以在國內(nèi)缺少適當人選為前提，切實保障國內(nèi)公民的就業(yè)優(yōu)先權(quán)機制。確立對特殊行業(yè)人才的優(yōu)惠原則，在某些我國專業(yè)人士奇缺，未來較長時間內(nèi)相關技術(shù)問題難以解決的情況下，應當積極吸引外國優(yōu)秀人才入境，提供各方面的便利條件，甚至可以參考德國模式的的許可制度和準入條件來引進特殊行業(yè)人才。概言之，在立法上應當貫徹原則上限制，特需時放開的理念。既要保護本國人利益，又要盡量吸引到更多的專業(yè)人才來促進我國的經(jīng)濟發(fā)展。

2、行政管理體制的完善。

對外國人就業(yè)的管理中，現(xiàn)有機制較為繁瑣，且標準不一，程序不同。普通聘用員工需經(jīng)過重重手續(xù)，涉及諸多部門。而政府聘請的外國專家只需憑職業(yè)簽證及另一份證件即可入境工作，程序上也僅涉及駐外使館和外國專家局兩個部門。筆者認為，外國人來華工作的準入條件上，應當做到標準一致，即統(tǒng)一由行政部門對入境工作的外國人進行同一標準的審查。將四類在華就業(yè)者歸為一類，統(tǒng)一由勞動部門辦理就業(yè)的相關許可，獲得就業(yè)許可證完成基礎性條件。其次，通過勞動部門對外國人信息的審查和登記，將外國人分為特殊行業(yè)人才、技術(shù)型人才、普通人士三種類型，按類別不同給予不同程度的優(yōu)惠條件。外國人來華就業(yè)的程序變?yōu)槿溃簢鴥?nèi)聘請單位對勞動部門申請就業(yè)許可，外國人憑邀請函和就業(yè)許可證到當?shù)厥诡I館申請職業(yè)簽證，入境后到公安出入境管理部門申請居留許可。

3、加強對用人單位的管理限制。

立法應當對用人單位機制及聘請外國人的緣由進行嚴格的審查與控制。企業(yè)類型可擬定以高新技術(shù)開發(fā)型企業(yè)、涉外貿(mào)易企業(yè)和外商投資企業(yè)為主。其他類型的用人單位聘用外國員工的情形，則應以“特殊需要”“國內(nèi)無法找到合適員工”為必要條件，再由勞動部門依法嚴格審查后才能準予。企業(yè)應當擁有對其所聘用的外籍員工審查申請資料、定期查證其身份的權(quán)利，同時對外籍員工在華期間的工作安排也應當享有充分的自主安排權(quán)。另一方面，立法應當加大對非法雇用行為的查處力度，完善對用人單位處罰機制。同時勞動執(zhí)法部門應當深入雇用市場，嚴促用人單位依法辦理許可手續(xù)。對于非法招收外國留學生或聘用外國人的單位，由公安部門立案處理。對于違法情節(jié)嚴重或多次違法的用人單位，直接取消其勞工輸入資格。

四、結(jié)語

如今全球化不斷加深的情況下，我國的外國人就業(yè)規(guī)模已經(jīng)不容小覷，但我國當前的法律法規(guī)已不能適應當前社會的發(fā)展，因此研究外國人就業(yè)管理制度的問題已經(jīng)迫在眉睫。本文梳理了現(xiàn)有立法規(guī)范的主要內(nèi)容，針對其中存在的問題進行了具體分析，結(jié)合自己對就業(yè)理念與制度的理解，提出了一些立法建議，希望能完善我國的外國人就業(yè)管理制度。

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（作者單位：中南財經(jīng)政法大學）