村官為何能貪千萬元

統計數字顯示，中國約有60萬的行政村，這些行政村里的基層干部多達數百萬。多年來，伴隨著經濟社會改革和發展的不斷深入，城鎮化進程中土地開發產生的利益對基層干部形成了巨大的誘惑，再加上監管的缺位，使得“小村官、大腐敗”成為中國社會轉型期一個特有的現象。

>>> 案件回放

為官十載，索賄千萬

去年9月1日，北京市豐臺區法院一審判處陳偉杰有期徒刑十七年。

法院認定，豐臺區花鄉高立莊村黨總支委員、北京高立莊投資管理公司總經理陳偉杰，利用協助政府從事土地征收、征用補償費用管理等職務便利，向租用該村土地及從事土地一級開發的三家公司高管索要1625萬余元。

陳偉杰于2003年6月起任豐臺區花鄉高立莊村黨總支委員、高立莊農工商聯合公司副經理。2007年，高立莊農工商聯合公司改制更名為高立莊投資管理公司，主要負責管理高立莊村的企業。陳偉杰成為該公司董事長兼總經理，全權負責高立莊村的拆遷工作。

法院查明，2008年及2011年間，陳偉杰在高立莊村動車段項目拆遷及高立莊村土地一級開發過程中，利用協助政府從事土地征收、征用補償費用管理的職務便利，向租用該村土地經營的被拆遷企業北京興發旺經貿有限公司的負責人劉某索要60萬元。

陳偉杰供述，2008年高立莊村動車段項目拆遷涉及劉某的公司，對方的房子是違章建筑，按規定可以不補償，但他還是給補償了，之后向劉某要30萬元好處費。2011年，劉某的公司又拆遷，他幫提高了拆遷補償標準，又要了30萬元。

法院同時查明，2011年，陳偉杰在高立莊村土地一級開發過程中，向租用該村土地經營的被拆遷企業金奧豹制衣（北京）有限公司（以下簡稱“金奧豹公司”）的負責人潘某索要100萬元。

陳偉杰供述，金奧豹公司的拆遷是他談的，他認為自己幫了不少忙，潘某應該感謝他。拆遷后，他給潘某打電話讓其表示表示，潘某就給他送了100萬元。潘某稱，補償款的金額及支付時間都需要陳偉杰點頭，他害怕不給那100萬，陳偉杰會卡著他。

法院還查明，2007年至2011年間，陳偉杰利用職務便利，向在高立莊村從事土地一級開發的北京寅豐房地產開發有限公司（以下簡稱“寅豐公司”）的副總經理孫某索要1465.8萬余元。

陳偉杰說，在高立莊村拆遷時，他配合孫某做被拆遷戶的工作，高立莊投資管理公司分兩次將1.9個億借給了寅豐公司，他還幫對方從銀行貸了11億。他認為自己幫的忙、要的錢，“整體上是對應的”。他在北京多個區縣購買了五套房產，1465萬余元都被他用于支付購房款。

2013年，陳偉杰被群眾舉報后，豐臺區紀委進行調查，他主動交代了組織尚未掌握的犯罪行為，后又上交三次索賄的全部違法所得。

法院認為，陳偉杰的行為分別構成受賄罪、非國家工作人員受賄罪。鑒于其自首、積極退繳違法所得，對其從輕處罰，判處有期徒刑十七年，并處沒收財產10萬元。

“土地爺”的土豪夢

高立莊，坐落在北京西南四環的一個行政村。每天，南方進京的動車從這里呼嘯而過。盡管沒有支柱產業，但“生”在首都，土地就成了這個村最大的本錢。以土換金，靠地生財。城鎮化飛速發展為村民帶來巨額財富的同時，也滋生了一批底線失守的“土地爺”。高立莊村官陳偉杰便是其中的一分子。

陳偉杰，1971年出生，初中文化，也曾吃苦耐勞、踏實肯干。由于政治素質過硬，再加上頗具經濟頭腦，陳偉杰很快被委以重任。2007年，36歲的陳偉杰成為高立莊村黨總支委員、高立莊村投資管理公司董事長兼總經理。

上任伊始，陳偉杰懷抱一腔熱情投身高立莊的發展建設。但伴隨著新型城鎮化加速推進，土地資源的市場價值激增，陳偉杰手中的權力也在不斷“增值”。在征地拆遷的過程中，他發現，往日名不見經傳的村民一夜之間得到了少則幾百萬，多則上千萬、上億元的補償款——陳的心理此時失衡了……

巨大的反差讓陳偉杰萌生了坐地生財的歪主意。在“金土”交易的不斷刺激之下，陳偉杰架不住物質誘惑，世界觀、人生觀發生偏移，廉潔底線一步步失守，成為名副其實的高立莊“土地爺”。

據了解，陳偉杰所在的高立莊村有三套班子：黨總支委員會、村委會、高立莊村投資管理公司。由于村黨總支委員會成員包括了村委會和投資管理公司的主要領導，所以，黨總支會議就能把主要的事情定下來。“村委會和高立莊投資管理公司很少開會了，拆遷的事情都是陳偉杰全權負責。”該村原黨總支書記說。甚至在一次出借村集體1.9億元資產的時候，陳偉杰也只需“跟黨總支書記碰了下頭，就同意了”。

“他的房子是違章建筑，按規定可以不補償，但我還是給他補償了。”在2008年的一次拆遷中，陳偉杰違規操作使企業主劉某獲利。為此，他要了30萬元好處費。一次拆遷，要30萬；再一次拆遷，要100萬……在“土”與“金”的交易間，陳偉杰手中的權力一次又一次失控。

貪如火，不遏則燎原；欲如水，不遏則滔天。出借村集體資金1.9億、幫助企業拿到貸款11億，索賄1465.8萬元……短短七年間，他就利用職務便利，在舊村改造、征地拆遷等業務中，多次向租用該村土地及從事土地一級開發的三家公司高管孫某、劉某、潘某等人索取賄賂，共計人民幣1625萬余元。

為了平衡自己的心理落差，實現自己的“土豪”夢，陳偉杰的廉潔底線逐漸瓦解，喪失了理想信念，徹底迷失了人生方向——“拿了這么多的錢，肯定跟幫過他們公司有關，整體上是對應的。”獄中的陳偉杰如此剖析自己。他認為，沒有自己，就沒有這些從拆遷中獲利的“土豪”們，他也理所當然該從中分一杯羹。

“我家里的四個老人身體都不好，妻子沒有工作，還要照顧三個孩子。如果上天再給我一次機會，我一定踏踏實實做人，絕不會再做違紀違法的事情。”審判庭上，陳偉杰聲淚俱下。可是已悔之晚矣。陳偉杰終為自己的貪婪付出沉重代價，只能在囹圄中反思自己的罪行，成為為他人敲響警鐘的反面教材。

“這就是資源性腐敗——從村集體的土地、礦產和林業等資源中謀利。”中國社會科學院法學研究所副研究員支振鋒說，“而且，越是涉案金額大的村官腐敗，越是和資源關系密切。”在中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞撰寫的《官員形象危機（2012）報告》中，村干部貪腐問題最突出的共性便是與土地利益的關聯性極強。

當權力與利益結合在一起，它的“含金量”就會倍增。一旦廉潔底線失守，權力便如同失控的洪水猛獸，把人推向腐敗墮落的深淵。

>>> 預防析案

何為“村官”，怎成“大貪”？

村官，指村“兩委班子”的全部人員，即“村黨支部委員會”和“村民委員會”的組成人員。

隨著我國經濟發展和城鎮化進程的快速推進，農村中的土地、礦產等資源價格大幅度提高，村集體經濟也有了一定規模，再加上國家對“三農”的補貼力度逐年加大，村官的權力尋租機會也隨之水漲船高。

近年來，村官貪腐現象頻現，數額巨大。據不完全統計，2013年和2014年這兩年，全國各地公開“村官”違紀違法案件171起。其中，涉案金額超過千萬的案件有12起，涉案總金額高達22億。統計發現，“千萬級村官”大多來自廣東、浙江、江蘇以及北京等經濟較發達地區。12起案件中，與土地、拆遷相關的有七起。

貪腐手法也五花八門。有的相互勾結、合伙作案；有的收入不入賬，直接侵吞。有的手段相當隱蔽，如以發補助、獎金的名義將公款私分，或借待客、跑項目、購物資等事項，虛列開支、虛報冒領；還有的設賬外賬，公款私存等等。

還有一個顯著的事實是，違紀違法的村干部大部分是在村里掌握實權的村支書、村委會主任和村會計，違法違紀涉及的數額少則幾千元，多則幾十萬元、幾百萬元，甚至幾千萬元。

作為稱霸一方的“土地爺”，財政撥款、土地和集體資產成為了村官們貪腐的重點。主要表現在利用職權，以貪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地補償款，救災救濟、扶貧優撫款物以及糧食直補、移民、退耕還林、宅基地等款項；以低價私自出租、轉讓、發包集體所有耕地、林地、礦山、灘涂、荒地等，貪污土地補償款、工程款及廠房承包款等。

從《村民委員會組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》看，村委會主任是村民自治組織的管理者，村支書則是各級黨組織聯系9億農民的“神經末梢”。在一些人眼中，他們“是官非官，是民非民”。人們或許難以置信，村干部并非手握國家權力的官員，卻為何屢屢能夠損公肥私、中飽私囊？

法治淡薄，恃權輕法。村干部法治意識淡薄，村級組織管理混亂，這不僅為權力失控提供了機會，更為腐敗的發生埋下了伏筆。身兼村黨總支委員、村企董事長兼總經理兩職，陳偉杰集黨務、企業決策權于一身，職位不高，能量卻很大。

法治意識淡薄、監管乏力，權力再小，也能變成腐敗的惡魔。據調查，“村官”腐敗案件頻頻產生的一個重要原因就是“村官”法律意識的淡薄。“村官”文化程度相對較低，對相關法律規定認識模糊，基本的法律常識缺失。例如，長春市二道區崗子村原村委會主任張某，是公認的“老好人”。在多起案件中，他都在涉案的審批表、虛假協議、證明上簽過字。提審問他：“你知道你的簽字意味著什么嗎？”他回答：“村民辦事不容易，村支書讓我簽我就簽了……要知道犯罪，我說什么也不簽。”

管理疲軟，監督乏力。除了村干部法律觀念淡薄，價值觀偏移，直接催化貪腐行為外，“法律法規形同虛設、民主監督流于形式，是‘村官’腐敗的重要原因。”民政部基層政權和社區建設司原巡視員曹國英表示。在有法可依的情況下，少數村干部依舊大權獨攬，不僅有法不依、有章不循，甚至將權力轉變為謀取私利的工具。以被舉報擁有20億資產的村官周偉思為例，周偉思只是在舊村改造項目中游說拆遷戶降低補償數額，接受開發商補償條件，就得到了上千萬的好處費。

我國《村民委員會組織法》明確規定，村集體經濟所得收益的使用以及征地補償費的使用、分配方案等涉及村民利益的事項，經村民會議討論決定方可辦理。其他村民自治法規規定，在村官日常權力運行中，民政部門管選舉、農委管集體資產和離任審計、違紀行為歸紀檢監察、土地征用由國土部門管……可謂方方面面都有監督者。

“村官”是“從事公務”的人員，但不是公務員，故而紀委的紀律之杖夠不著，連被“雙規”的“資格”都沒有；是一級組織的“干部”，但不是我國行政意義上的“黨政干部”，故而“監察”的規矩之箍套不上，連被監督的份兒都沒有；是“村民自治機構”的“法人”，但又不具備“主體資格”，故而法院的法律之劍戳不到，國家《行政許可法》《行政訴訟法》在他們面前統統“自動失效”——執政體制的結構性缺陷，不僅為“村官腐敗”營造出這樣一塊黨、政、法“三不管”的“洞天福地”，而且成為我國腐敗系統中一個十分隱蔽的“終端”，一些地方的“村官”，直接充當了鄉鎮干部腐敗的“源頭”。

目前對村干部的管理，基本是組織部門管黨建，民政部門管選舉，農委（農經）管集體資產和離任審計，違法違紀歸紀檢監察部門，刑事案件歸公安，連村干部的基本情況和統計數據也要幾個部門相互來湊。由于政務繁忙，人手不足，各部門對村干部違法違紀問題，基本上持“民不舉，官不究”的態度。

而到鄉鎮一級，對村干部監管持“三不”態度，即“不能管，不敢管，不愿管”。有的鄉干部反映，按照法律規定，鄉鎮與村委會是指導關系，不是領導關系，政府不能對村干部進行監管。有的鄉鎮領導說，很多村干部是鄉鎮的人大代表，鄉鎮干部要接受人大監督，管多了對自己不利，在監督上有顧慮。有的鄉鎮干部與村干部有利害關系，鄉里領導不但不愿管，有的甚至還會去四處說情包庇。

村民自治能力差，對上監督乏力也促使了村干部手中權力的橫行霸道。在當前的村民選舉中，家族勢力，甚至黑惡勢力滲透在選舉中，賄選、迫選現象嚴重，村民自治還存在諸多不完善的地方。這種不正常的選舉使得村干部在一定程度上是和村民脫鉤的，使他們敢于違法亂紀。而村支書這個“一把手”卻不受村民選舉權、罷免權的制約，更容易出現“一言堂”，不受村民的監督制約。

村務公正、財務公開等配套改革也沒有及時跟上，或者流于形式，村民對村官仍然缺乏有力的監督。再加上目前村級組織“三合一”（黨支部、村委會和集體經濟組織）的體制，權力過分集中，容易導致權力的膨脹。這種架構，在農村經濟不發育的情況下問題不突出，但當經濟發展到一定規模，就會凸顯弊端。陳偉杰所在的高立莊村就是這種典型的代表。

權力失控的地方，總是腐敗的重災區。但法律是一把高懸的利劍，挑戰法律者，必將受到嚴懲。陳偉杰們的結局都是一樣的。

強化教育，落實監督

善除害者察其本，善理疾者絕其源。村干部自身形象，特別是為民服務是否廉潔公正，直接決定廣大農民對黨和政府的看法，直接影響黨和政府在基層的形象。因此，預防“村官”腐敗，建設一支勤政、廉潔、高效的村干部隊伍，對維護農村基層政權的穩定，促進社會主義新農村建設意義重大。

廉潔教育要深入基層。每年中央都對黨政機關國有企業等的領導干部進行系統的廉潔教育，筆者認為這些教育有必要深入基層，特別是法律意識薄弱的村級干部隊伍中去，這能夠成為有效預防村官腐敗的一種方法。通過上法律課，發放法律書籍，集體觀看警示教育影片，參觀反腐倡廉警示教育基地等途徑，近幾年某些地區的鄉村基層已經對干部廉潔教育方式做了一定的探索，也頗有成效。有條件的地區還建立了自己的廉潔教育基地。

落實監督，民主自治。依法規范村級組織及其責任人的職權，健全管理制度，實行村務公開和民主決策，才能避免陳偉杰之流在監督的盲區，坐在肥沃的利益土壤上，繼續吞噬民脂民膏。

黨的十八屆三中全會提出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。其中，黨委能否落實好主體責任，是影響反腐敗斗爭全局的關鍵。這就要求各級黨委特別是主要負責同志必須樹立不抓黨風廉政建設就是嚴重失職的意識，抓領導、領導抓，抓具體、具體抓，種好自己的“責任田”，要堅決糾正損害群眾利益的行為；強化對權力運行的制約和監督，從源頭上防治腐敗。

在我國廣大農村地區，實行的是以村級為單位的集體經濟組織。而村干部許多時候對村集體的財產具有直接的支配權力。當這種權力受不到制約與監督且又能帶來巨大利益時，不可避免就出現了村干部們赤裸裸的腐敗行為。治理村干部腐敗，要治標，更要治本！

在社區、村莊實行“政經分離”。要讓村委會干部只負責村莊公共事務，把集體經營性資產的管理獨立出來，交給類似“股份社”這類經濟組織。這樣一來，村干部權力的“含金量”就變小了，監督成本會大大下降。廣東佛山南海正在這樣做，效果比較明顯。

其次，對經濟組織本身也要進行改革。先要有集體資產交易的公開平臺，提高經營管理的透明度。進一步再建立股份交易平臺，設立一整套規范，逐步使股份集中程度提高，讓“股份社”這類經濟組織最終轉變為股份公司或合伙企業，形成市場化經營主體。這樣一來，企業領導人貪腐的動機會大大減弱。

關于落實和完善村民自治制度，首先關鍵的一環是，必須確保真正意義的村干部選舉，嚴控“賄選”，通過合乎民主的程序將“惡人”擋在村委會的門外，讓民意所歸的人成為帶頭人，使村委會在法治與民主的框架內運作，壓縮村官的腐敗空間。我國現行村委會組織法未對村委會成員候選人的資格條件或任職資格作明確規定，立法應該予以規制。

其次，財務公開制度要落實。《村民委員會組織法》明確規定“應當建立村務監督委員會或者其他形式的監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實”。但目前法律還尚未明確規定村務公開不及時、不真實的責任，一些地方的鄉鎮黨委和政府對村務公開的督促、檢查工作抓得也不夠。相關立法應予以完善，明確責任。

再次，干部離任審計工作制度必須嚴格實行。2015年村級換屆選舉工作以來，福建武夷山市對全市115個村（居）干部進行離任審計，嚴肅查處村官腐敗行為。對在任村官形成了嚴厲的震懾。

除此之外非常重要的是，基層紀委書記也必須“專職化”，讓監督責任“實”起來。

權力監管乏力，法律執行缺位，村級組織負責人又不自律，農村法治與“村官”廉潔怎能實現？試想一下，如果村民自治的法律到位，“村官”們豈敢恃權輕法；如果權力監管能夠及時跟上，“村官”腐敗的局面何至于如此。

同時，加大案件查處力度也很重要。鄉鎮黨委要認真落實黨風廉政建設主體責任，大力支持紀委工作，對群眾反映的村干部違法違紀問題，要認真核實，做到件件有落實，件件有回音。對村干部的違紀違法案件，要發現一起、查處一起，決不姑息遷就，該處理的處理、該處分的處分、該法辦的法辦。對重大典型案件要及時通報，形成震懾，使村干部不敢貪、不敢腐。

>>> 基層實踐

廣東惠州：村官廉潔教育基地效果明顯

從2011年開始，該市仲愷區、大亞灣區、惠陽區等村官廉潔教育基地先后投入使用，為村官任期全過程教育培訓打下了堅實的基礎，實現了村官廉政教育經常性、系統性和長效性。基地內基本都分為觀展區和培訓功能區。觀展區設有中央精神、領導論述、典型案例、黨紀法規、預防對策等六個篇章供村官參觀學習；培訓功能區配備有多媒體教學系統，村官在這里可以現場聆聽專家授法紀、聆聽“村官現身說法紀”，多角度強化村官廉潔意識，筑牢村官廉潔為民思想防線。

惠陽區委常委、紀委書記楊自力說：“教育面向的是村組干部，所以基地內容的選擇、展示的形式要盡量做到簡單直觀與生動，典型案例的選取最好是本地農村基層違紀違法干部，用他們的沉重代價震懾村官，才能減少村官腐敗。”

據了解，該市各縣（區）廉潔村官教育基地建成至今，利用基地開展紀委書記說紀、法官論法、村官現身說法、新任村官就職宣誓承諾等廉政教育活動及學習培訓基本都在20場以上，全市農村黨員干部全部到基地接受過廉潔教育，實現了村官廉潔教育“全覆蓋”。

為充分發揮以案為鑒的警示教育作用，提高農村黨員干部廉潔從政意識，惠州市在深入剖析典型案例，編印案例警示讀本，創作整治“四風”漫畫作品，制作《農村干部警示教育片》發放全市農村基層黨員干部學習，利用農村遠程教育平臺定期組織全市村官觀看廉政警示教育專題片的基礎上，把庭審警示教育作為激發農村黨員干部廉潔履職的重要手段在各縣（區）推廣，收到良好的教育效果。

惠州市委常委、紀委書記李松說：“運用法院審判法庭這個莊嚴肅穆的法制宣傳教育場所，通過身邊事教育身邊人，能發揮懲處一個、教育一片的作用，讓村官時刻算好人生、政治、經濟、名譽、親情、自由幾筆賬，自覺守住人生‘底線’、遠離貪欲、不碰觸黨紀國法，從而在源頭上有效遏制村官違紀違法行為的發生。”

長沙望城：“教育+監督”雙管齊下

“基層干部必須擺正自身位置，千萬不要有僥幸心理，認為‘我為群眾做了這么多事，總該得到一些回報。”2015年6月17日，長沙望城喬口“廉政大講堂”組織鎮、村干部集中觀看了廉政警示教育片，街道書記上“落實‘兩個責任’推進黨風廉政建設”黨課，為百名干部敲響了警鐘。

跟以往相對零散的教育培訓方式不同，今年，該區在抓廉政教育中注重通過推“產品”、求“精品”，營造濃厚氛圍。如喬口的“廉政大講堂”，不僅每月一專題，而且大會、小會，逢會必有10分鐘的廉政小專題，或傳達作風規定，或進行案例通報，或觀看警示教育片；茶亭鎮九峰山村的“心正宮”學堂，發掘本地心正傳說，弘揚家規家訓，以勸學姿態倡導“官廉、家廉、民廉”的“三廉”精神。今年6月，該區專門組建了21人的廉政教育宣講團，通過精心定制“廉潔教育套餐”，實現農村黨員干部廉政教育“全覆蓋”。

“晚節要比鈔票香，豈能借壽劫鄉親。”通俗的表達，風趣的唱腔，讓以省紀委“限宴令”為主題的現代花鼓戲《官爹》迅速風靡望城各地。依托劇團文化資源優勢，該區堅持在19個鄉鎮街道開展“送廉政文藝下鄉”巡演活動。巡演活動現場還設置了廉政知識展板，黨紀知識搶答環節等，將作風建設規定深入農村。如今，廉政教育已成為望城鎮、村干部的必修課。

該區還十分注重對村干部的監督。2014年4月，長沙市望城區農村紀檢監察二室“駐點”監察時發現某村違規修建辦公場所，隨后區紀委對該村深入開展廉政巡察。通過巡察，該村村支兩委七名干部因套取拆遷資金等問題全部受到處分，在當地引起了震動。該鄉鎮紀委書記坦言，“偏離主業，缺少抓手，基層的事不好管，如果有一半以上精力保障在本職工作上，也不致于一個村發生塌方式腐敗。”

據了解，2015年之前，望城的19個鄉鎮街道紀委書記分工比較雜，幾乎都分管了組織、文化、安全生產、政法綜治等工作，有的還分管了征地拆遷、招商引資等工作。基層紀檢工作職能分散、力量的薄弱和鄉村人情的壓力，導致一些地方農村反腐成了難題。

2015年3月，望城區紀委聯合組織部下文明確規定，區直單位紀檢組長、鄉鎮街道紀委書記實行專職，不得分管除紀檢監察以外的業務，不得擔任除紀檢監察工作以外的工作領導小組組長、副組長。

“鄉鎮街道紀委書記‘專職’、‘專人’，關鍵在于‘專心作為’。這個‘作為’并不是說一定要查處多少干部，辦多少案件，而是要認真履行職責，敢于擔當，敢于負責，抓早抓小。”該區區委書記李蔚強調。4月，區紀委配套組織聚焦主業“七個競賽活動”，19個鄉鎮街道圍繞責任的落實、作風問責、紀律審查、廉政文化等七個方面比學趕超。如黃金園街道創新建立了鎮、村崗位責任預警制度，剛性落實“兩個責任”；大澤湖街道實行“代管+直撥”，確保村級財務“零白條”“零接待”“零工程”……各鄉鎮街道聚焦民生資金、項目建設、征地拆遷監管等關鍵點下卡子，動真格，抓早抓小，將監督責任實起來。