建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度現(xiàn)狀與對策

河南省商水縣環(huán)境保護局 河南商水 466100

摘要：本文首先對建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度做了概述，然后分析了建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度的現(xiàn)狀，最后詳細(xì)闡述了提高建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度效果的對策。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目；環(huán)境影響評價制度；地方性；考核制度；準(zhǔn)入

一、建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度概述

（一）建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度的含義

中國《環(huán)境影響評價法 》第二條規(guī)定：建設(shè)項目環(huán)境影響評價，是指對建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。

（二）建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度有效運行機制

1、公眾參與機制

公眾參與是一個項目的計劃和實施的主要基石之一。建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度的有效實施在很大程度上取決于公眾能否成功地參與，適當(dāng)?shù)墓妳⑴c對建設(shè)項目環(huán)境影響評價過程至關(guān)重要。

2、替代方案機制

建設(shè)項目環(huán)境影響評價進程的核心，是替代方案的分析，因為每一個重大的甚至是很小的發(fā)展項目都可能會帶來不良的環(huán)境影響。替代方案所追求的并不是對環(huán)境沒有任何不良影響的發(fā)展項目，準(zhǔn)確地講，建設(shè)項目環(huán)境影響評價進程旨在找出任何情況下在環(huán)境和社會經(jīng)濟方面都是最佳的項目選擇方案。這就要求所有可能的項目的替代方案都必須在對一個具體項目或項目方案作出投入之前，對它的費用和效益進行審議。如此，決策者就可以更有準(zhǔn)備地進行設(shè)計并開展有利于環(huán)境的活動。

二、建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度的現(xiàn)狀

2005年1月18日，國家環(huán)境保護總局在京宣布：責(zé)令立即停建包括金沙江溪洛渡水電站在內(nèi)的13個省市的30個違法開工項目，并處于最高20萬元的罰款。這30個項目的總投資達1179.4億元，它們都是在環(huán)境影響評價文件未獲批準(zhǔn)的情況下就先行開工建設(shè)的，此舉一度轟動全國，被新聞媒體譽為“環(huán)評風(fēng)暴”。

然而，作為與國家環(huán)境保護總局一樣具有正部級頭銜的中國長江三峽工程開發(fā)總公司對國家環(huán)保總局的決定卻不以為然，由其負(fù)責(zé)新建的8個項目都沒有執(zhí)行停建的決定。

最后，在國務(wù)院的協(xié)調(diào)下，此次環(huán)評風(fēng)暴的結(jié)果在形式上違規(guī)項目全部暫時停建并補辦環(huán)境影響評價手續(xù)，而后又全部恢復(fù)施工建設(shè)。從“風(fēng)暴”的實施效果中我們也看到些許無奈和尷尬。此次環(huán)評風(fēng)暴暴露了建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度實施中存在著很多問題。縱觀前述環(huán)評案例，其在實踐中存在的主要問題可歸結(jié)為中國建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度實施效果不佳，主要表現(xiàn)在：

（一）建設(shè)單位違反環(huán)境影響評價制度實施程序規(guī)定

環(huán)境影響評價制度本身目的是防止污染和破壞于未然。然而，像此次環(huán)評風(fēng)暴中的建設(shè)項目均已經(jīng)開工，甚至有些工程已基本完成的情況下，才被環(huán)保總局責(zé)令停工并補辦環(huán)評報告書。這期間的建設(shè)活動對環(huán)境己經(jīng)造成了怎樣的影響已經(jīng)無法去評估了，也無從考證了。最新修訂的中國《環(huán)境影響評價法》對未完成環(huán)評程序的法律責(zé)任規(guī)定的也漸趨完善。相信未來對違反環(huán)境影響評價制度實施程序的項目的規(guī)定會更加完善。

（二）環(huán)評執(zhí)法手段軟

中國的環(huán)保部門一直沒有獨立的執(zhí)法地位，導(dǎo)致其在執(zhí)法過程中處境尷尬，經(jīng)常碰壁，無功而返。由于經(jīng)濟增長本身就是政府主導(dǎo)的，環(huán)保部門無力抗衡地方政府的投資措施，很難對地方首長支持的項目進行嚴(yán)格的監(jiān)管。即使在中央一級，國家環(huán)保總局的執(zhí)法手段也是有限的。對建設(shè)項目進行環(huán)境管理時執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，嚴(yán)重影響了環(huán)境影響評價的效果。

三、提高建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度效果的對策

（一）出臺相關(guān)規(guī)定進一步明確環(huán)評相關(guān)部門的責(zé)任

各級人民政府要進一步明確環(huán)境影響評價管理中有關(guān)部門、建設(shè)單位、評價單位、技術(shù)評估單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。各級環(huán)境保護部門要進一步規(guī)范環(huán)境影響評價申報、受理、技術(shù)評估、行政審批的程序、時限和要求，建立和完善環(huán)境影響評價、技術(shù)評估、行政審批責(zé)任制，防止環(huán)境影響評價管理中的缺位、越位和錯位。

（二）開展環(huán)評基礎(chǔ)研究，發(fā)布地方性環(huán)評導(dǎo)則與規(guī)范

開展建設(shè)項目環(huán)評前期研究。對于“十二五”期間確定要建設(shè)的特重大、敏感項目，建議開展環(huán)評項目研究，對項目建設(shè)對環(huán)境可能造成的影響進行系統(tǒng)研究與分析，得出的研究結(jié)論可作為政府部門及建設(shè)項目建設(shè)單位決策的重要依據(jù)。

研究與發(fā)布地方性環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范。針對因國家層面上發(fā)布的宏觀性技術(shù)導(dǎo)則不太適用于省級的項目環(huán)評的情況，開展水利、化工、有色金屬、公路等方面的地方性環(huán)評技術(shù)規(guī)范的應(yīng)用性研究，以及地下水、大氣環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等方面的技術(shù)導(dǎo)則的應(yīng)用性研究，在研究成果的基礎(chǔ)上，發(fā)布地方性環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范。

另外，針對當(dāng)前我國東部地區(qū)的一些產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移的帶來環(huán)境管理難度加大的情況，結(jié)合西部各省生態(tài)功能區(qū)及主體功能區(qū)定位、發(fā)展規(guī)劃、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特征等，出臺相應(yīng)的環(huán)境準(zhǔn)入原則和政策要求，來指導(dǎo)建設(shè)項目的環(huán)評工作。

（三）建立建設(shè)項目環(huán)評準(zhǔn)入及考核制度

設(shè)立建設(shè)項目環(huán)評單位資格準(zhǔn)入要求。鑒于建設(shè)項目的單個項目投資金額較高，建設(shè)任務(wù)較為艱巨，對項目前期工作的進度及質(zhì)量要求較高，因此，建議設(shè)立環(huán)評單位資格準(zhǔn)入要求，將環(huán)評單位以往業(yè)績及考核評估情況、環(huán)評證書的營業(yè)范圍、質(zhì)量及進度控制管理文件、擁有個人職業(yè)資格證書的人數(shù)等作為選擇環(huán)評單位的準(zhǔn)入條件。對個別重大項目通過招投標(biāo)，提出選擇環(huán)評單位的條件與要求，來選擇環(huán)評單位。

嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量不合格環(huán)評文件復(fù)審制度。由環(huán)評文件技術(shù)評估機構(gòu)對環(huán)評文件質(zhì)量進行嚴(yán)格把關(guān)，經(jīng)專家審查及技術(shù)評估，對存在弄虛作假、數(shù)據(jù)失實、結(jié)論錯誤等重大問題的建設(shè)項目環(huán)評文件，書面予以退回并暫緩進行技術(shù)評估，待修改完善后重新委托技術(shù)評估進行復(fù)審。對建設(shè)項目環(huán)評文件存在質(zhì)量問題的環(huán)評單位，環(huán)保主管部門應(yīng)按照《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》（國家環(huán)境保護總局令第26號）的相關(guān)規(guī)定向環(huán)境保護部報告并建議給予相應(yīng)處罰。

加強對承擔(dān)建設(shè)環(huán)評文件編制業(yè)務(wù)的環(huán)評機構(gòu)的日常監(jiān)督。環(huán)保部門在對環(huán)評單位進行日常監(jiān)督和檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)中，將環(huán)評單位承擔(dān)的建設(shè)項目環(huán)評的質(zhì)量及進度、合同履行情況作為其日常考核環(huán)評單位的一項主要內(nèi)容，如發(fā)現(xiàn)環(huán)評單位不負(fù)責(zé)任、弄虛作假、質(zhì)量低劣以及有違法、違規(guī)行為的、或不按合同進度要求提交環(huán)評報告的，提出整改意見；對于嚴(yán)重違規(guī)的環(huán)評單位，進行通報批評；對于情形十分嚴(yán)重的，限期內(nèi)不允許其承接省內(nèi)建設(shè)項目環(huán)評業(yè)務(wù)，并定期在當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護政府網(wǎng)站公布考核結(jié)果。

（四）完善公眾參與制度

公眾參與能保證環(huán)境影響評價執(zhí)法過程的有效進行，有利于環(huán)境影響評價決策的民主化。公眾參與環(huán)境影響評價制度是環(huán)境執(zhí)法的堅強后盾。不僅某些信息的獲取只能依賴廣泛的公眾參與，而且這也是公眾參與環(huán)境影響評價決策、提高決策科學(xué)化、民主化程度的一個重要途徑，同時公眾參與環(huán)境影響評價還可以取得公眾的理解和支持以減輕開發(fā)行動的執(zhí)行阻力提高其執(zhí)行效率。因此，有無充分的、廣泛的公眾參與也是衡量環(huán)境影響評價法律制度有效性的重要基準(zhǔn)之一。公眾參與原則是行政程序法的一項基本原則。在環(huán)境影響評價程序過程中運用公眾參與，推動公眾參與環(huán)境行政過程是提高環(huán)境行政執(zhí)法水平的必然的、內(nèi)在的要求。

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